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切实纠正冒名登记等违法行为

——四川省探索建立强制出清制度的做法

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发布时间:2018-11-01 09:03 来源:
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  去年12月29日,张茅局长在全国工商和市场监管工作会议上提出,完善企业撤销登记程序,对于提供虚假住所等失联企业、冒用他人身份证虚假注册等违法失信企业,探索建立强制出清制度。按照张茅的要求,今年四川在德阳等5个市开展撤销登记改革试点。在省政府法制办、省高院、高校等专家以及法律顾问的指导下,四川省工商局经过调研、讨论、论证,研究出台了《撤销登记暂行办法》,拟通过建立公开、公平、公正的撤销机制,指导各级市场监管部门正确行使登记职权,厘清责任边界,规范撤销登记程序,切实纠正冒名登记等违法行为,保障社会公众合法利益。

制度出台背景
  商事制度改革以来,市场准入门槛不断降低,营商环境不断优化,市场活力得到激发。截至今年6月底,四川省市场主体总户数从商事制度改革前的344.2万户增加到525.12万户,位居全国第六。但在市场主体总量快速增加的同时,因登记产生的争议如冒名登记、无权代理、虚假签名、无权处分他人股权等新情况不断出现。据不完全统计,去年以来,全省因提供虚假材料、冒用他人身份证虚假注册而引起的举报、投诉、诉讼达1580件,其中能够予以及时撤销纠正的占比很小。
  为规范撤销登记行为,保障登记机关依法行使职权,保护公民、法人和非法人组织的合法权益,根据《行政许可法》《公司法》及其他有关法律法规规定,四川省工商局制定了《撤销登记暂行办法》。该办法所称撤销登记,是指作出登记决定的机关或者其上级机关根据生效法律文书、被许可人或利害关系人申请,或者依据职权,撤销公司已经取得的工商登记(包括设立登记、变更登记、注销登记)的行为。
  撤销个体工商户、农民专业合作社、非公司企业法人、合伙企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、名称预先核准等登记及备案事项,参照该办法执行。

明确撤销登记范围
  四川省工商局紧扣“依法行政”基本要求,厘清商事登记中的行政行为与民事行为关系,确立了“行政争议及时解决、民事争议加以引导”的总体思路,梳理出撤销登记的“三个范围”和“两个衔接”。
  适用撤销的范围。有四种情形,登记机关可以予以撤销登记:一是提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得登记,情节严重的;二是用以取得登记的股东会决议、股权转让协议等基础民事法律关系被生效法律文书撤销、确认无效或者不成立的;三是生效法律文书确认登记行为违法,要求登记机关履行更正职责的;四是《行政许可法》规定的其他依法撤销的情形。撤销登记包括撤销设立、变更、注销登记。股权质押登记是质押生效的要件,其性质不同于行政许可,故未纳入撤销登记范围。
  不予撤销的范围。申请人以申请材料签字虚假、委托人无权或越权代理、登记材料不符合法定形式、登记程序不合法等为由提出撤销登记申请,登记机关启动撤销登记程序后,若调查发现上述情形已被权利人予以认可或由被代理人予以追认或已改正的,登记机关不予撤销。同时,就可能对公共利益和善意第三人造成重大损害的情形,作出不予撤销的原则性规定。
  不予受理的范围。按照“民事争议引导为主”的原则,对以商事登记相关的民事法律关系有争议为由向登记机关申请撤销登记的,登记机关不予受理,并告知当事人通过司法途径寻求救济。
  与民事的衔接关系。一是明确与冒名行为的衔接关系。对于冒名骗取工商登记的行为,登记机关应依职权以客观事实证明为依据,对登记行为中的登记材料是否虚假进行认定,并依法处置(如撤销登记)。对发现冒用他人身份证、私刻印章等违法线索的,及时移交公安机关管辖。冒名行为的民事侵权责任、民事争议应遵循通过司法途径认定解决的原则。二是明确与撤销设立登记后相关民事责任的衔接关系。立足“清算义务人”的法定概念与责任,明确被撤销设立登记后,公司应当依法进行清算,并在清算结束后到登记机关办理注销登记。清算义务人主张被冒名登记不承担义务的,告知其通过民事途径予以解决。

完善撤销程序
  参考行政处罚案件“四分离”的分类方式,探索建立“七步撤销”程序,明确证明材料标准,确保撤销登记“有程序可循、有标准可依”。
  多维度健全撤销程序。参照行政处罚程序规定,按照兼顾程序正当性与权益保护性的原则,建立由“受理、调查、法制核审、案审委员会审查决定、告知、听证、送达生效”七个步骤组成的撤销程序。在此基础上,对各环节限时办理,并规范统一文书格式,确保撤销程序规范有序。“调查”环节列举了应中止调查的情形,保障撤销程序进退有度。“送达”环节明确,开展现场检查在住所无法联系被许可人的或案情复杂、利害关系人众多且难以查明的,可以直接公告送达,保障了撤销登记运行高效。同时,为全面衔接撤销程序完结后的职责履行,对应列入严重违法失信企业名单、应移送以及应结案归档等环节也进行了梳理明确,保障了撤销登记结果运用反馈闭环完整。
  分类型明确证据收集种类。通过依事由分类明确受理材料,列举主要取证方法、证据种类和调查范围等,使承办机构能够按图索骥、有的放矢。同时,区别行政与民事关系,规定了“公司法定代表人、股东等签字或者盖章确为虚假,且未取得权利人授权或追认,依法予以撤销”,突出对提交虚假签字的案件,应把客观事实是否影响登记行为的成立作为证明标准。

确定执行方式
  为充分兼顾撤销决定的滞后性以及对公共利益和善意第三人的保护原则,四川省采用一般性规定与特殊性规定相结合的方式,对决定的执行进行分类规范,确保决定执行“有规则可循、有措施可行”。
  对可以直接撤销的,根据撤销设立登记、变更登记、注销登记3种不同情形,分别按照载明登记主体状态为撤销设立、将登记事项恢复到撤销之前的状态、将登记主体恢复到注销之前的登记状态的方式执行。同时,对上述撤销登记内容予以公示。
  对无法直接撤销的,立足商事登记公示宣告的核心属性以及协助执行的“公示执行”理念,直接采用公示撤销登记内容的方式执行。

明确职责分工
  为保障撤销登记工作流转顺畅,四川省工商局立足内部机构职能,对撤销登记逐环节进行职责分工,探索构建分工负责、衔接有序的内部协作联动机制。
  撤销登记的承办机构。根据情形确定不同的承办机构。以虚报注册资本、提交虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒真实情况取得登记的,由执法办案机构调查办理,除此以外,均由注册登记机构负责办理。另外,允许登记机关根据具体情况确定组成专门的承办机构负责撤销登记工作。
  撤销程序中的职责分工。根据情形确定承办机构,承办机构负责撤销登记办理,但在实施“七步撤销”程序过程中,明确由法制机构负责核审环节(法制机构同时负责文书登记编号),由案件审理委员会作出审查决定。承办机构办结后,将撤销决定归口交由注册登记机构执行,同时将撤销登记形成的调查材料以及相关证据单独立卷后,移交档案管理部门保存。
  信用监管衔接。对因提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司变更或者注销登记被撤销登记的,注册登记机构将企业信息抄告企业监督机构,由企业监督机构依法列入严重违法失信企业名单。在撤销设立登记中,若企业被列入经营异常名录或严重违法失信企业名单,由企业监管机构依法移出再予撤销。

有关建议
  撤销登记后,登记机关应在国家企业信用信息公示系统中公示登记主体的状态。但目前国家企业信用信息公示系统没有相应的模块。为依法公示履行职责过程中产生的企业信息,服务公众查询,接受社会监督,建议在国家企业信用信息公示系统中增加相应的状态模块。即:撤销设立登记的,保留其在国家企业信用信息公示系统中的信息公示,将登记状态标注为“撤销设立”;撤销变更登记的,在相应的变更记录后面标注“撤销”;撤销注销登记的,将登记状态标注为“存续”,并在相应的注销记录后面标注“撤销注销”。

□董若洁 曾红鸥

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