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论失信黑名单制度法治化(下)

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发布时间:2019-01-29 10:05 来源:
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  厉行法治,是国家制定黑名单制度的基本遵循和政策要求。在黑名单制度方面,比较重要的政策性文件之一是国务院发布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。指导意见就联合信用奖惩的法治化、规范化提出基本思路,明确“依法依规,保护权益”的法治原则,严格依照法律法规和政策规定,科学界定守信和失信行为,开展守信联合激励和失信联合惩戒。指导意见还提出,要加强法规和制度建设等方面的具体措施,继续研究论证社会信用领域立法;加快研究推进信用信息归集、共享、公开和使用以及失信行为联合惩戒等方面的立法工作;按照强化信用约束和协同监管要求,各地区、各部门对现行法律法规规章和规范性文件有关规定提出修订建议或进行有针对性的修改。
  经过多年实践,我国已提出黑名单制度法治化的基本思路、实现路径和具体方案。这集中体现在中央政府信用建设牵头部门所出台的相关文件和政策方面。2017年11月,国家发改委、人民银行公布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》,提出完善守法诚信褒奖和违法失信惩戒的方向和具体路径,旨在建立健全红黑名单管理与应用制度,规范各领域红黑名单的认定、奖惩、修复和退出,构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局,推进国家治理体系和治理能力现代化。该指导意见提出“依法依规,审慎认定”的法治原则,要求按照“谁认定、谁负责”的原则,根据相关主体行为的诚信度和发起联合奖惩的必要性,研究制定各领域红黑名单统一认定标准,依法审慎认定红黑名单。该指导意见还提出,完善法律法规,加快研究推进信用立法工作;各地区、各部门要按照强化诚信约束和协同监管要求,对现行法律法规规章和规范性文件有关规定提出修订建议或进行有针对性修改。此外,该指导意见在黑名单的认定标准、认定程序、共享和发布、联合惩戒、信用修复、重点关注对象警示机制、黑名单退出机制、保护市场主体权益、加强个人隐私和信息保护等方面,构建了一整套完整的法治保障措施。

未来方向:黑名单制度的严格法治化
  当前,实现黑名单制度的高度法治化,既是党和国家的政治倡导和政治要求,也是建设法治国家的必然要求和重要内容。因此,从中央到地方的各个部门在制定黑名单时,必须遵循党和国家政策的基本要求,遵循现代法治原则,注重将相关政策转化为具体立法,确定相应的立法规范。制定黑名单过程中的违法失范行为,既是对党和国家政策的违背,更是对法治秩序的破坏。
  从法治建设的要求来看,制定统一的社会信用立法,统一黑名单法律规则,是信用建设的基本方向和必然趋势。当前,司法机关实施黑名单制度的法律依据较为充分。我国《民事诉讼法》第二百五十五条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”最高人民法院据此制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。行政机关实施的黑名单制度,法律依据相对分散。我国《宪法》《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律法规,从不同的角度为构建黑名单制度提供了基本的法律规定。例如,《立法法》为黑名单制度提供了重要的法律依据,规定:(1)不得违法减损权利或增加义务。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。(2)不得超越本级政府的事权范围。《立法法》还对中央和地方立法权限作了明确规定。基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度,基本的民事制度及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人大制定的法律来规定,地方性法规不能设定。未来,我国黑名单制度的法律规则需要进一步整合、提升和强化,形成高度统一的黑名单法律规则。
  根据当前法律法规、政策以及实践的要求,我国正在以现代法治理念为引领,将黑名单制度逐步纳入更加严格的法治轨道。笔者认为,信用黑名单制度的法定构成要件应当包括:
  第一,黑名单列入标准法定。从我国目前信用建设的实践来看,要求明确黑名单列入的标准由相关部门依法进行论证和决策,并向社会公示,达成社会共识。黑名单制度的重点在于规制重大违法失信行为,包括:严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为;严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为;拒不履行法定义务,严重影响司法机关、行政机关公信力的行为;危害国防行为等。在具体执行过程中,很多地方和部门注重通过采用清单的形式对黑名单标准予以列明,从而使社会公众能够更加明确黑名单的列入标准和违法失信的法律后果。
  第二,黑名单实施主体及惩戒方式法定。在将相关违法失信主体列入黑名单时,实施主体应当具有法定职权,并根据法律所赋予的法定方式实施惩戒,不得超越其职权范围。
  第三,黑名单必须接受民主监督。对于拟列入黑名单的违法失信主体,要求向社会予以公示,接受社会公众的评价和监督。
  第四,黑名单实施程序法定。黑名单制度应当以完善的程序机制作为保障。对于列入和移出红名单以及相应的内部决策和外部公示等程序,都强调要予以明确规定。
  第五,救济机制法定。鉴于黑名单制度属于一种较为严厉的惩戒措施,因此实践中注重赋予相对人救济权利,保障其合法权益。由此,被列入黑名单的主体享有相应的知情权、异议权、信息更正权、信用修复权等;被错误列入或错误实施惩戒的主体提出异议的,应当及时审查和纠正。同时,被惩戒的对象可以通过相应的行政复议、行政诉讼等机制寻求救济。

□中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任、教授 王 伟

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