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世界银行营商环境评估价值体系与方法论

——以“开办企业”为例

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发布时间:2019-03-05 09:54 来源:
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  一年一度的世界银行全球营商环境评估又要开始了。世界银行的全球营商环境评估报告,影响日益广泛。世界银行从2003年开始,对全球100多个经济体的营商环境进行排序,对各国吸引投资乃至于经济社会发展,均产生极其广泛的影响。
  以2018年的报告为例,世界银行对190个经济体从“开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”等10个领域,进行全面评估并逐一排名。在没有其他机构作出更全面、更权威的评估报告之前,世界银行的排名无疑具有风向标的意义。
  工欲善其事,必先利其器。提升我国营商环境排名,要从了解世界银行营商环境评估制度规则入手。其中最为基础也是最为重要的切入点,就是世界银行营商环境评估的价值体系和方法论。它发挥着构建世界银行营商环境评估制度规则、在规则产生歧义时解释规则、在规则存在空白时进行漏洞填补的基础功能。
  世界银行发布的多次评估报告指出,摆脱贫困最有效的方式是提供更多报酬更高的工作机会,而这有赖于该经济体拥有良好的营商环境。一个经济体营商环境的改善体现在诸多方面,集中表现为环节减少、流程简化、时间减少和费用降低4个方面。而所有的这一切,均要以可反复适用与可普遍适用的制度规则作为保障。因而,透明、可获得并可有效执行的规制(regulation)措施,构成世界银行营商环境评估的基础性内容。这也是在世界银行营商环境评估的专家团队中,为什么有那么多法律人士的原因。
  世界银行营商环境评估的每一指标体系,都会以一篇经典文献作为理论支撑。故而,研习相应的文献,对于理解世界银行的评估体系大有裨益。甚至可以说,对有志于做好相关工作的专业人士而言,研习文献,是一项绕不开的基础工作。本文以世界银行营商环境评估的“开办企业”指标为例,分析其中的价值体系与方法论。
  “开办企业”(startinga business)是世界银行营商环境评估指标中的第一项。该项指标以4名国外学者共同撰写的著名文献——《准入监管》(The Regulation of Entry)作为理论依据。这篇2002年发表于《经济学季刊》(The Quarterly Journal of Economics, February)的文章,以实证研究的方法,描述了85个经济体准入监管的必要程序,以及完成这些程序所花费的时间和费用。文章关注的焦点是,企业能够正式营业之前为了满足法律要求所需要承担的成本(体现为时间和费用)以及在政府毫不拖延情况下所需的最短时间。该文的研究思路是,提出关于“准入监管”的两类截然相反的观点,然后以大量的实证数据来证成或证伪。简单地说,由于这方面的理论总是含糊不清,作者倾向于运用经验证据来形成结论。
  文章指出,赞成加强市场准入监管的观点,以庇古(Pigou,1938)的公共利益理论为基础。该理论指出,不受规制的市场会由于其自然垄断或外部性而出现经常性失灵。一个追求社会效率的政府,应当通过监管来对抗这种市场失灵,从而达到保护公众的目的。这一理论适用到准入上,认为政府应当筛选出进入者,以保证消费者能够从“理想的”卖家手中买到高质量的产品。这种管制能够减少不可靠的商家提供的低质量产品,还能够降低乃至于减少污染等外部性造成的市场失灵。通过注册,新公司获得官方批准,使得他们有足够的声誉与其他企业及社会公众进行交易。公共利益理论预测,越严厉的准入监管规则(特别是更多的程序)应该能够造就更为良好的社会效果。
  然而,与该理论相反的是,公共选择理论认为,政府并非良性,而且,政府管制效率低下。这一理论有两种形态,其一为Stigler的“捕获理论”。该理论认为,规制是因行业而形成的,其设计和运作都是为了提高行业的收益。更严格的准入规则提升了准入门槛,阻止竞争者的进入,行业从业者的利益得以保障。但其结果是形成了行业从业者更强的市场支配力,而不是更大的消费者利益。其二为“收费亭理论”(新规制经济理论)。该理论认为,行政许可和管制存在的一个重要原因是为了授予官员拒绝的权力来收受贿赂,以作为提供许可的回报。“捕获理论”和“收费亭理论”的共同特点是,它们指出了管制的目的是创造和篡取租金,但对社会整体并无助益。两者的区别点在于,“捕获理论”强调行业的既有利益,而“收费亭理论”则强调管制对政治家和官僚阶层的利益。
  文章在阐释了“公共利益理论”与“公共选择理论”之后,经过分析,作者站在了“公共选择理论”这边。作者认为,管制是无效的,其一部分原因在于,管制者本身混乱;另一部分原因则在于为了增加腐败寻租可能性而导致的政策扭曲。这方面,“高速收费亭”的类比就非常形象。在理论上,有效的管制可以要求有偿使用道路,并形成资源的最佳配置。但出于自利动机,公路所经过的每一个村镇都可能会设立自己的收费站,甚至封锁其他可行的道路来迫使车辆流向收费道路,因而,收费是无效的……除非申请者付出大笔金钱,否则会被刻意无限期延误或被重复制造障碍。文章认同“公共选择理论”的以下预测:更严格的管制与不充分竞争和更高程度的腐败紧密相连。
  这篇文章的实证研究也证明了这一点。在莫桑比克,要成立公司,企业家必须经过19道程序,花至少149个工作日,缴纳256美元的费用。在意大利,为了同等目的而获得必要许可,企业家需要经过16道程序,缴纳3946美元的费用,等待至少62个工作日。相比之下,在加拿大,企业家2天之内通过缴纳280美元费用,经过2道程序就能完成企业设立。
  基于此种分析,文章即着手从减少程序、缩减时间和降低费用3个维度来展开。文章所采取的实证研究方法非常扎实,尽可能避免数据失真而导致结论失察。例如,在收集数据时,它们从政府公开信息、世界银行、国际开发署等发展机构和政府官网上搜集关于企业设立程序的信息;接着联系相关政府机构来确认这些数据的准确性;最后,针对每一个国家,委任一家律师事务所出具关于当地准入管制的独立报告,体现对营商人士感受度本身的尊重。在没有法律明确定义的情况下,作者会采取官方报告。如果几个官方数据来源表明,存在几个不同的企业设立时间和成本,则选取中位数。如果缺乏官方对时间和成本的估测,就采用当地企业律师的估测。如果几个非官方数据来源(比如私人律师)有不同的估测,就取中位数。
  确定以上数据采集路径后,文章进一步明确了“程序”“时间”和“费用”的认定标准。
  关于设立程序,文章指出,只有一项单独的活动需要初创企业的企业家与外部进行互动时才能成为程序。这些互动包括与国家、当地政府、律师、审计师、公司印章制造商、公证人等。此种互动强调外部性,比如说,所有的有限责任公司都需要召开首次股东大会来正式通过公司章程,但由于这些活动只包括企业家,不被设定为程序。同样,大多数公司会雇律师来起草公司章程,但这也不被认为是程序,除非法律明确要求律师参与。文章没有将企业家可以避免的活动列为程序(比如在注册完成前,保留提议的企业名称专有权),也未将在营业开始后进行的活动列为程序。当获得一份文件需要几个涉及不同部门的几个单独程序时,文章将每一个程序都列为一项程序。比如说,一个保加利亚的企业家从首都索菲亚的公司注册处收到它的注册证明,然后需要在官方指定的银行支付相关费用。尽管这两个活动都和“获得注册证明”相关,在文章的数据中,它们仍然被认为是两个不同的程序。总结而言,程序要满足“外部性”“强制性”及“主体独立性”。
  关于设立时间,文章按照企业设立程序来收集信息,并依据官方数据计算完成每一项程序需要耗费多少个工作日。文章忽略用来收集信息的时间,并且假设所有的程序甫一开始便是已知的。文章同样假设,程序会尽可能同时进行以保证最高效率。由于企业家可能无法在同一天拜访几家不同的机关(特别是如果他们来自外地),文章把拜访一家机关所需最短时间设置为一天。这样做的另一个理由是,有关机构有时候开放的时间很短,例如,埃及开罗的经济部和司法部开放时间仅在上午11时半到下午2时半。
  关于设立费用,文章根据所有可以识别的官方费用来估算准入管制的花费:表格、影印件、邮票、法律和公证费用等等。所有的费用数据都是官方的。另外,企业设立的起始资本则为法律明文规定的最低注册资本要求。

□上海市司法局副局长 法学教授 罗培新

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