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砥砺奋进 担当作为 十年反垄断工作成果丰硕

——六省市市场监管部门开展反垄断工作经验体会

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发布时间:2019-05-15 09:51 来源:
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  5月9日至10日,全国市场监管系统反垄断工作会议在海南省海口市召开。会上,海南、天津、上海、山东、广东、陕西六省市围绕推进新常态下反垄断工作作了典型发言。本报特将发言予以摘编,供各地市场监管部门执法人员学习借鉴。

海南:推进自贸区公平竞争市场环境建设
  近年来,海南省市场监管局深入推进民生领域竞争执法工作,认真落实公平竞争审查制度,强化竞争政策实施的专题调研,努力推进海南自贸区(港)公平统一高效的市场竞争环境建设。先后査处了东方市自来水公司滥用市场支配地位垄断案、海口市14家酒店布草洗涤企业横向垄断协议案、三亚市3家水晶工艺品生产企业横向垄断协议案、海口市5家加气砖生产企业横向垄断协议案、海南龙圣堂制药公司纵向垄断协议案、海南省7家鱼料生产企业纵向垄断协议案等6件案件。其中,查办的裕泰公司鱼饲料纵向垄断协议案历经两级法院的司法审查,成为全国首例纵向垄断协议行政诉讼胜诉案件,并入选2018年全国十大反垄断司法案件。
  深入推进民生领域竞争执法工作。海南省市场监管局委托第三方开展电力、物业等企业市场竞争状况专题调研,组织菜价专题调研,并形成报告上报省委、省政府。按照市场监管总局的部署,连续5年开展供水、燃气、石油、电信等垄断行业专项整治。2016年以来,海南省市场监管局共查办公用企业、独占市场支配地位企业违法行为案件100余件,罚没款1917多万元。
  认真落实公平竞争审查制度。海南省市场监管局依托公平竞争审査联席会议,加大对政策性文件的审查力度。2018年,全省共清理审査现行有效规章、规范性文件和其他政策措施2961件,废除13件,调整10件,先后制止了海南省教育厅在中小学校校服招投标、采购过程中滥用行政权力排除、限制外地经营者参与竞争的行政垄断行为,纠正了海口、三亚市政府在“新居配”相关文件中涉及的行政垄断问题,査处了琼海市交通运输局滥用行政权力排除限制河砂运输车辆竞争的行政垄断行为。
  强化竞争政策实施的专题调研。2018年12月,海南省市场监管局开展了强化竞争政策实施试点工作落地的专题研究,高标准、高质量推进海南自由贸易试验区(港)建设。形成《海南省中国(海南)自由贸易试验区强化竞争政策试点实施方案》并获省政府常务会议通过,《方案》包含18项内容,明确了指导思想、基本原则、建设目标和具体的实施内容。

天津:以信息公开促进公正监管
  天津市市场监督管理委员会委坚持大力推动执法办案工作,实现精准定案、破除执法障碍、保证信息公开,独立查办了天津港堆场垄断协议案、房地产中介垄断协议案等一批有较大社会影响的大案、要案。
  大力推动执法办案。2018年3月,为全力打造天津港口岸一流营商环境,天津市全面启动天津港口岸降费提效治乱出清优化环境专项行动。天津市市场监督管理委员会借助市委、市政府严厉整治天津港口岸的契机,严格检查收费项目和收费标准,加大反垄断工作力度,在此案的线索收集、外围调査、突袭检查和立案查处的过程中与港口专项治理行动紧密结合,保证了本案的顺利查办。
  努力实现精准定案。天津港堆场反垄断案由于涉及堆场公司众多,违法时间长达8年,案情十分复杂。天津市市场监督管理委员会全程加强与市场监管总局的沟通联络,及时向市场监管总局请示备案,听取市场监管总局指导。同时,借助国内知名反垄断专家等“外脑”分析案情、辨析证据,为案件精准定性打下坚实基础。
  有力破除执法障碍。天津市市场监督管理委员会注重对舆论的引导,并发挥舆论对执法部门和违法当事人的双向监督作用。如天津港堆场反垄断案由于处在港口治理的舆论风口,且堆场公司涉及央企、国企、外企、港口等,案件处理涉及多方利益,可能面临行政干预。天津市市场监督管理委员会引导公共媒体朝着有利于推进办案的方向报道,有计划曝光案件进展,在此案调查取得确凿证据后以新闻发布会形式披露案情,通过严格依法行政,提前形成舆论约束,减少有关部门的干预,并保证当事人的知情权、陈述申辩权,大大减少了案件查办阻力。
  信息公开保证执法公正。天津市市场监督管理委员会积极探索信息的公开方式、渠道和程度,在不违反保密性原则和不影响案件办理的前提下,实行“对内公开、对当事人公开、对社会公开,承诺履行公平公正原则和依法办案、依法处理、公开的承诺”办案方式。在天津港堆场反垄断案中,天津市市场监督管理委员会采取上述工作方式,最终对16家企业依法作出处罚、对1家企业免予处罚,处罚金额总计4500余万元,没有1家被处罚企业对处罚决定提出异议。

上海:加强制度建设 提升工作权威
  上海市市场监管局紧紧围绕强化竞争政策的基础性地位,主动适应新时代新要求,不断推进制度建设,持续加大反垄断执法工作力度,进一步加强竞争文化倡导,努力营造公平竞争的市场环境,反垄断工作取得积极成效。《反垄断法》颁布实施以来,在市场监管总局的指导下,上海市市场监管局共查处20件在全国具重大影响的垄断案件,涉及黄金、眼镜、化工等行业,罚款总计382亿元。同时,配合市场监管总局参与手机芯片、汽车、保险、奶粉、医药等20多个行业数十起重大案件的调査工作,协助开展调査的垄断案件罚款金额超过100亿元。
  以制度创新为着眼点,提高反垄断工作规范化水平。上海市市场监管局加强反垄断制度建设,依托自贸区先行先试的平台优势,制定出台全国自贸区第一个反垄断工作办法——《中国(上海)自由贸易试验区反价格垄断工作办法》,制定出台全国第一个垄断豁免意见——《中国(上海)自由贸易试验区中小企业垄断协议豁免指导意见》,制定出台《公平竞争审査制度实施细则》,増强了反垄断执法的可预期性和可操作性,深化政府部门对公平竞争审查制度的理解和认识。构建“线索来源多元化、过程管理制度化、有效介入提前化”三位一体的工作机制,多渠道拓展案件线索发现方式,对反垄断执法全过程进行规范化管理,对垄断案件提前进行风险评估。建立“竞争执法人才库”及“人才双向交流机制”,制定发布了《系统人才队伍建设的实施意见》《竞争执法人才库管理办法》等制度,确立竞争执法人才储备的工作机制。
  以执法办案为着力点,不断提升反垄断工作权威性。上海市市场监管局改进执法方式,引入专案组形式,抽调市区两级局的业务骨干,集中调配,统一行动。创新执法手段,租用专业机构的镜像复制设备和“检査箱”等工具,为取证工作提供有效支撑。倡导竞争文化,通过多个渠道对反垄断执法进行普及宣传,并通过调研式调查、企业约谈等形式定向宣传,先后对全球五百强公司高管、外商投资协会及其会员单位等开展反垄断培训20余次,为反垄断执法营造了良好的社会环境。

山东:打磨细节铸就高质量“铁案”
  近年来,山东省市场监管局紧紧围绕民生领域和社会反映的热点问题,依法査处损害竞争秩序的垄断行为,反垄断执法成效明显。近年来,先后查办垄断案件18件(1件尚未结案),其中垄断协议案4件、滥用市场支配地位案2件、行政垄断案12件,罚没款金额共计1300余万元。
  以执法办案为抓手。《反垄断法》实施以来,山东省市场监管局不断拓展办案领域,充分调动基层市场监管部门收集上报案源线索,所査办的垄断案件涉及电力、燃气、会计师事务所、汽车协会、公共交通等10余个民生领域,其中临沂会计师事务所垄断协议案、济南家居商场垄断协议案等都是所处领域的“首案”。在执法中注重深挖“案中案”,在办案时综合考量当事人违法行为的发生原因、持续时间、危害后果及当事人整改情况等诸多因素,推动社会各界对垄断案件救济方式的探索。原山东省工商局对临沂会计师事务所垄断协议案下达处罚决定后,22个当事人以同一诉讼理由分别向省政府、原工商总局和当地法院提起行政复议和行政诉讼,在上述机关均作出维持决定后,又提起一审、二审诉讼,最终所有复议决定及法院判决均维持了原山东省工商局的处罚决定。
  以民生福祉为目标。山东省市场监管局一直将民生领域作为执法重点,査办的济南市老龄办等3部门强制老年人办理乘车意外险案,推动政府为老年人保险买单,并将免费乘车年龄由70周岁降至65周岁。针对民营电力施工企业反映强烈的“新居配”施工市场垄断问题,山东省市场监管局统筹调度全省16市核查相关市场的竞争情况,对核查发现存在滥用行政权力问题的8个市政府有关部门进行行政约谈。在案件査办过程中以案释法、精准普法,为燃气、供电、教育、卫生等行业、企业普及反垄断法律知识、剖析典型案例。
  以制度建设为保障。山东省市场监管局建立反垄断案件集体审议制度、反垄断调查联动机制以及案件重要节点专家咨询制度,进一步提高了案件办理质量。

广东:坚持竞争中性 聚力执法办案
  《反垄断法》实施十年来,在上级机关的具体指导下,广东省查办了多起有较大影响的反垄断案件,积极派员配合市场监管总局开展高通、爱立信等一系列大案要案的突袭执法工作。去年以来,广东省市场监管局理顺执法体制,聚焦执法办案,坚持竞争中性原则,补齐工作短板,努力打造世界一流营商环境,维护市场公平竞争。
  坚持竞争中性原则。广东省市场监管局调整执法重心,紧扣政府重点工作,促进国家的改革意图和政策措施的实施和落地。提高工作层次,发挥竞争政策的基础性地位。抓住维护公平竞争秩序,通过査办案件促进行业规范。
  聚力查办案件。在多年的执法实践中,广东省市场监管局认为,做好反垄断执法工作需要把握好角色定位,反垄断执法机构要坚定做好中立裁判的角色,在执法过程中要兼顾各方利益,不可偏废,做好公平竞争秩序的维护者。做好案件线索主动发现、收集工作,初步建立反垄断线索资料库,在执法突袭前加强对目标单位及其行为的研判,制定详细调查方案和各种情形下的应对预案。做好现场指挥协调工作,注重对执法人员的实战培养,让新进人员参与组织协调工作积累实践经验,在现场突击取证环节获取纸质文档资料和电脑数据资料,建立起运作顺畅的分工负责机制。排除取证过程中各种困难和阻挠。如执法人员在査办海砂反垄断案件时采用“人盯人”的战术,为后续确认身份和调査取证奠定基础;在查办河砂反垄断案件时采取分批突进的方法,成功进入目标单位开展执法取证工作,保证执法工作顺利推进。
  补齐执法工作短板。广东省市场监管局在查办反垄断案件时,就个案的査办向市场监管总局请示报告。整合系统之力,根据案情需要抽调市县执法人员参与案件调査。借助外部之力,与暨南大学、广东财经大学建立反垄断执法合作机制,对重要案件以专家论证的形式听取各方意见。善用舆论之力,通过案情公开、专家评论等方式引导舆论导向。

陕西:打击行政性垄断 推进反垄断执法
  近年来,陕西省市场监管局按照市场监管总局的要求,紧紧围绕强化竞争政策基础性地位,加大反垄断执法工作力度,办好行政性垄断案件,以反市场垄断维护竞争秩序,以反行政垄断推动公平竞争审查制度的实施,共查处垄断案件3起,立案查办行政垄断案件4起。
  坚定推进反垄断执法。陕西省市场监管局办结陕西省机动车检测机构横向垄断案和陕西省人防门生产企业横向垄断案,依法责令相关企业停止违法行为,对牵头组织的陕西省机动车辆检测协会罚款25万元,对31家机动车检测机构罚款551.95万元,对省内13家人防防护设备生产企业分别处以2016年度人防门设备销售额1%到3%不等的罚款计220余万元。目前,人防门生产企业按照监管要求约束了自身价格行为,价格水平波动趋于正常。
  通过查办本案,陕西省市场监管局认为,需要在案件调査中以稳健耐心为原则,通过对被调査企业仔细观察、反复交叉询问,认真比较现有证据和线索,寻找案件突破口。在正式进场调査前,广泛收集辅助证据和间接证据,逐步形成相对完整的证据链,最大限度还原违法事实的基本过程。在调查中不放过任何一个可能获取证据的细节,如在“车检案”中认定违法的关键证据是执法人员从某车检机构的垃圾桶中提取的。争取市场监管总局支持,在查办“人防门”案件遇到困难时,申请市场监管总局派调査人员对重点企业约谈,一举瓦解涉案企业的“攻守同盟”,取得关键证据。加强队伍建设,参加市场监管总局组织的反垄断执法培训班,在配合执法中积累经验,提升执法办案工作水平。
  办好行政性垄断案件。2018年,陕西省市场监管局纠正西安市房管局房屋维修资金管理中心行政垄断行为,依法建议纠正西安市国土局滥用行政权力排除限制竞争行为。陕西省市场监管局认为,在查办行政性垄断案时,应以执法效果为先,不能将行政建议函一发了之,需要分析违法的重点与被调查单位的抗辩理由,逐步与被调查单位达成共识。反行政垄断执法工作从违法事实相对清楚,案件办理难度相对较小的地市层面执法起步,随后聚焦省会城市、老百姓关注度高且执法难度较大的行业和部门。成立省级公平竞争审查联席会议,制定一系列配套制度文件,保障制度的实施。延安市公平竞争审查联席会议办公室通过发出公平竞争审查建议函的方式,促使1个市级部门和4个县(区)政府纠正了5件涉嫌违反《反垄断法》及公平竞争审查制度要求出台的政策文件。

  (来源:市场监管总局反垄断局)

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