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助力市场化改革 激发经济内生动力

——《优化营商环境条例(草案)》解读

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发布时间:2019-10-22 09:50 来源:
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  10月8日召开的国务院常务会议审议通过《优化营商环境条例(草案)》(以下简称《条例》)。《条例》的出台对中国经济发展具有重大意义。

释放三大积极信号
  《条例》出台具有重要的实践意义和立法价值,是新时代一次标志性的立法探索。具体释放了三个信号:
  信号一:标志着我国经济发展模式从“要素投入驱动”向“市场高效运行”加快升级。改革开放初期,劳动力、土地等生产要素大量过剩闲置,“要素投入驱动”成为经济发展的主要模式。随着中国经济快速发展,近年来许多城市出现制造业民工荒、建设用土紧张、人才争夺大战等现象,向“要素投入”要发展越来越难,向“资源配置”升级逐步成为发展方向共识。发挥市场配置资源的决定性作用,可以让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流。这就需要营造良好的营商环境——让有意愿、有能力的企业和个人无障碍地进入市场、获得资源,在各类市场主体的平等竞争中脱颖而出并发展壮大。
  信号二:标志着我国制度建设思维从“跟随学习型”向“创新引领型”探索升级。中国的改革开放历来注重学习借鉴西方市场经济成熟经验。世界银行有成熟的营商环境评价体系。根据世行《2019营商环境报告》,中国营商环境(世界银行以北京、上海为评价样板)在全球190个经济体中从第78位大幅跃升至第46位,跻身年度营商环境改善排名前十。《条例》吸收了世界银行营商环境评价经验,将企业开办、投资项目审批、登记财产、办理破产等事务纳入文本,同时又创新扩展了融合线上线下服务、提升政务服务水平、诉求处理与监督评价等大量具有中国特色的营商环境内容,引领性地为全球营商环境优化探索提供新的框架示范。
  信号三:标志着我国营商环境规则从“实践探索”向“立法规范”赋权升级。近年来,围绕国务院“放管服”工作部署,全国开始一系列营商环境实践探索:如近期国务院电视电话会议提出的打造全国政务服务“一张网”,“双随机、一公开”监管和信用监管等,再如地方探索中的上海自贸区改革中的“证照分离”和“单一窗口”、浙江“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”、银川的“一枚公章管审批”等等。《条例》将近年来全国和地方的成熟经验和有益探索进行归纳提炼,对缺乏明确法律依据的做法,通过相关制度设计提供法律法规支撑,向世界彰显了中国继续大力推进市场化改革的决心。

带来三大发展红利
  《条例》的出台给地方、企业、自然人都将带来实实在在的好处,进而有力促进我国经济发展。具体表现为:
  红利一:“运行系统升级”——为地方发展赋能
  如同电子信息产品的操作系统,《条例》为地方发展提供了一个更好、更快、更顺畅的操作系统,为经济发展提供了更加高效的运作平台。
  一是信心红利。《条例》出台有助于下一年度中国全球营商环境的排名提升,大大增强外资企业对中国发展环境的信心,激发各类市场主体的发展积极性以及全国各地的市场活力和社会创造力。
  二是效率红利。《条例》要求构建数据共享交换平台体系,实现跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务数据信息可靠交换与安全共享,将大大提高政府效率。《条例》还提出对数据监测发现的问题进行针对性检查(如上海试点与大众点评合作,建立“天眼”网络监管系统,一旦出现“变质”“拉肚子”等敏感评价,就会推送给监管部门跟踪执法)。
  三是发展红利。《条例》规定,能通过事中事后监管纠正且不会产生严重危害的,可按“告知承诺制”办理。这意味着评审评估时间和成本大大节省,审批大大加快,但申请人事后实现不了承诺将被“纠正”。又如“包容审慎监管”,为沪深杭等新兴产业发展提供了在批评帮助中学习成长的机会。
  红利二:“软件程序升级”——促企业释放活力
  如果“营商环境”是地方发展的操作系统,那么企业就是系统上运行的各种软件或APP。《条例》帮助程序(企业)升级,更流畅地在新的操作系统里面运行。
  一是法律保护红利。如《条例》明确保障各类所有制市场主体平等获得各类生产要素;招标投标和政府采购不得设置不合理条件限制和排斥部分市场主体;杜绝被诟病的“新官不理旧账”,追责“政务失信”的主要责任人等等。
  二是开办准入红利。《条例》要求压缩办理环节和时间。市场主体将越来越快速地进入市场,企业变更、注销也可以在较短时间内办理完成(目前长三角在探索异地办理企业登记注册,方便企业向长三角快速布局)。
  三是高效运营红利。如政务办理实行“马上办、网上办、就近办、一次办”;同级多部门审批事项,可用“一口受理、并联审批”的方式同步推进,大量缩短时间;实行口岸和国际贸易领域“单一窗口”流程(贸易商无须再向海关、检验检疫等多个机构重复提交进出口或转运单证或电子数据)。
  四是成本降低红利。如《条例》要求依法合理确定社会保险费率(近期国务院已将养老保险单位缴纳比例由20%降至16%);相关机构实施行政管理、提供公共服务,不得收取政府对外公示“收费清单”以外的费用等等。
  红利三:“用户体验升级”——让人民感到满意
  对于营商环境这个操作系统和在操作系统里运行的各种程序(企业),人民是最终用户和消费者,其最终的评价标准,就是用户体验——让人民满意。
  一是就近办事红利。如《条例》规定,对于面向个人、办理量大的政务服务事项,应当授权或委托乡镇、街道或村(居)民委员会。以后许多事情在家附近就可以办理。
  二是减证便民红利。《条例》规定,对于“自然规律及定理,众所周知或者可以推定的事实”等情形,不得设定证明。以后居民办理政务业务,不必要的重复举证将大大减少。
  三是快捷办理红利。如不动产登记,《条例》规定各级政府应整合优化不动产登记流程,加强部门协作和信息互联互通。今后个人办理不动产登记,办理流程和时间将有所减少。

具有五大核心亮点
  《条例》内容亮点纷呈,集中起来有五大类:
  亮点一:与新兴技术相结合。《条例》中多处强调利用互联网、大数据等新技术,提高政府服务与管理水平。如建立全国一体化在线政务服务平台,原则上所有政务服务事项全纳入该平台办理;逐步实行全程无网上办税,不断扩大电子发票使用范围;推广使用电子营业执照等电子证照、电子证件、电子证明;建立统一的“互联网+监管”系统,推进监管信息跨部门、跨地区共享,提高监管效率。
  亮点二:与制度创新相结合。《条例》不仅是对过去相关政策、经验的进一步强化或落实,而且提出许多创新的制度条款。如“相对集中行政许可权改革”允许将部分行政许可权集中到一个部门行使,赋予“一枚公章管审批”的法律效力;赋予“电子章”与实务印章同等的法律效力;采用“信用监管”方式,对诚信守法的监管对象适当降低抽查比例,减少频次,反之则加大监管力度。
  亮点三:与评价追责相结合。《条例》不是倡导性的,而是具有法律强制性。如《条例》规定,国家建立全国统一标准的营商环境评价体系,定期开展全国营商环境评价;对于相关部门和工作人员未按《条例》规定履行职责的,将给予相应处分,严重的追究刑事责任;因失信违约损害营商环境被司法裁判、行政处罚、纪律处分、问责处理的,相关信息应当纳入“政务失信记录”。
  亮点四:与社会共治相结合。《条例》坚持政府主导和社会共治相结合的起草思路,不仅明确各级政府和相关部门的职责,而且注重发挥市场主体、行业协会商会等各方面作用。如《条例》要求政府建立有效的政企沟通机制、听取市场主体意见建议;设置监督窗口或监督平台,接受社会监督,并把服务对象评价纳入绩效考核;政策的制定要充分听取市场主体、行业协会商会以及律师协会的意见。
  亮点五:与改革赋权相结合。《条例》明确,国家鼓励各地区、各部门结合实际依法探索创新优化营商环境的改革举措。有关单位和个人在推进优化营商环境改革过程中,工作出现偏差失误、未实现预期目标,但未违反法律法规的强制性规定、符合国家确定的改革方向、决策和实施程序符合规定且勤勉尽责、未牟取私利、未损害公共利益的,依法免予追究责任。这就为进一步探索创新营商环境提供了保障。

□上海社会科学院城市经济研究室研究员 吴璟桉

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