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重大执法决定法制审核制度研究(一)

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发布时间:2016-05-05 09:10
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  2014年10月23日,中共第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,首次提出“严格执行重大执法决定法制审核制度”的概念。虽然工商部门早在1993年《工商行政管理机关行政处罚程序规定(试行)》中就规定了行政处罚案件法制核审制度,但是该制度与重大执法决定法制审核制度在层级、范围、效果等多方面都有明显区别。本文对重大执法决定法制审核制度的主要内容进行分析,就审核主体、审核范围、审核期限、审核方式、审核程序、审核内容、审核结果、审核的责任及对审核人员的考核等方面结合工作实际提出建议。

一、重大执法决定法制审核制度的界定
  (一)重大执法决定法制审核制度概念的提出
  2014年10月23日,中共第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),在第三部分“深入推进依法行政,加快建设法治政府”、第(四)项“坚持严格规范公正文明执法”中明确提出“完善执法程序,建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度”。
  这是重大执法决定法制审核制度首次在国家层面的政策文件中出现。重大执法决定法制审核制度的确立可以说是党的十八届四中全会《决定》推进依法行政和加快建设法治政府的一个重大亮点,是我国行政执法领域的一大突破,对于规范行政执法行为,完善行政执法程序,促进我国行政程序立法具有十分重要的意义。
  国家工商总局《关于深入推进依法行政的意见》在规定“严格执行重大执法决定法制审核制度”的基础上,增加了两项内容:一是采用列举的方式对于重点执法决定的范围进行限定,即对社会关注度高、影响比较大的企业登记、反垄断、网络监管、商标监管等方面的执法决定进行法制审核;二是要求加强和改进行政处罚案件核审工作,即严格执行重大执法决定法制审核制度不是废除原有工作中执行的行政处罚案件审核制度,而是要加强和完善该项工作制度,寻求二者最大的融合。
  (二)重大执法决定的范围界定
  笔者认为,准确界定重大执法决定的范围,需要弄清楚三个问题:第一,什么是行政执法决定;第二,为什么要限定“重大”范围;第三,重大执法决定的标准如何确定。
  1.什么是行政执法决定
  执法决定是行政机关行政执法的结果。行政执法是一个过程行为,执法决定则是这一过程的结果行为。关于行政执法的定义,主要有3种观点。广义的观点认为,行政机关依据法律规范作出的一切行政行为都是行政执法。这种观点本质上是将行政执法等同于行政行为,范围过于宽泛,不利于对行政执法的研究。狭义的观点认为,行政执法主要指行政机关依法监督行政相对人,对其违法行为予以行政制裁的活动,一般包括行政处罚、行政强制和行政检查等行政行为。目前已经较少使用这种观点。现在较为普遍的观点认为,行政执法是行政机关依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为,包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、行政指导等,将行政规划、行政立法、行政决策等行政行为排除在外。
  在政府实践中,将行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等直接影响相对人权利义务的具体行政行为作为执法行为,不仅有直接法律依据,业已成为共识,也有利于推进依法行政,从实体和程序上规范执法行为。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》等文件提出的加强和改进行政执法的要求都适用于上述具体行政行为。党的十八届四中全会《决定》要求,明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。
  2.为什么要限定“重大”范围
  公正和效率是行政执法的两大目标,在追求规范、公正的过程中不能忽视效率。重大执法决定法制审核制度是在作出执法决定之前增加一个法制审核环节,有助于保障执法决定的公正,但增加程序必然会降低行政效率。因此,出于平衡公正与效率的需要,党的十八届四中全会《决定》只规定了重大执法决定法制审核制度,并没有要求所有执法决定都要进行法制审核。例如,一些当场作出的处理决定或者采用简易程序处理的执法行为,不属于重大执法决定。
  3.重大执法决定的标准如何确定
  对于重大执法决定的判定,目前并没有客观明确的标准。2008年湖南省颁发的《行政程序规定》中使用过“一般执法决定”和“重大执法决定”,但是没有明确重大执法决定的定义。在党的十八届四中全会《决定》出台之后,各地制定的重大执法决定法制审核制度对哪些属于重大执法决定、哪些需要法制审核作出一般性规定,但同时也普遍存在一些问题,如规定的执法类型单一,适用范围限于行政处罚,行政许可、行政强制、行政检查等执法行为没有包括在内。例如,《广西壮族自治区南宁市人防办重大执法决定法制审核制度》第一条规定,本制度所称的重大执法决定,指因行政责任人具有《南宁市人民防空行政处罚裁量标准》中所列严重以上情节,执法部门按规定作出的给予较高处罚金额或其他处罚方式的决定。
  由于行政行为的多样性和复杂性,很难采用统一标准界定哪些是重大执法决定。笔者认为,在制定重大执法决定的判定标准时,应该把握四个原则。一是分类原则,针对不同类型的执法决定要采取不同的标准。二是多元原则。就行政处罚而言,应当从案值的多少、主体资格、法律适用疑难程度、社会影响广泛程度等多角度综合判断是否属于重大执法决定。比如罚款数额少的,可能法律适用疑难;案情简单的,也可能社会影响较大等。三是全面审查原则。无法确定是否属于重大执法决定时,应当报送法制机构审核。有必要列出类似“法制机构认为其他需要审核的执法决定”这样的兜底条款,将其他条款没有包括的、难以包括的、预测不到的,都涵盖在这个条款中,避免遗留“死角”。四是问题导向原则。实践中,真正引起行政复议或者行政诉讼的执法决定与执法决定的案值没有必然联系,大多数引起纠纷的执法决定往往是因为程序问题。当有些地方或者有些机关的某一类问题突出时,就应当重点审查,凡是问题多发领域的执法行为都应当进行法制审核。
  (三)法制审核的性质
  “法制审核”中的“法制”包含两层意思:一是指审核主体是法制机构,即要求办案部门与审核部门分开,实行“查、审分离”,不能自办自审;二是审核内容主要指对其执法行为的合法性和适当性进行的审查,看是否符合法律法规规定和部门制度要求。
  法制审核就是由法制机构对执法机关作出执法行为的合法性和适当性进行核实查对、分析研判的过程。该过程不是调查取证过程,法制机构在审核案件时没有调查取证的权力。法制审核是行政决定程序的环节之一,但不是决定环节,并不能用审核来代替决定。
  (四)重大执法决定法制审核制度的概念和特点
  重大执法决定法制审核制度是指在行政执法过程中,为保证执法行为的规范和公正,行政机关在作出重大执法决定之前,先由机关内部法制机构对办案机关调查过程和调查结论的合法性及合理性进行审查,并提出书面审查意见,否则不得提交机关负责人或者办公会讨论决定。
  重大执法决定法制审核制度有5个特点。
  第一,程序事中性。重大执法决定法制审核制度是执法过程中,承办部门已经调查完毕、形成初步的结论性意见之后,在行政机关决策机构作出执法决定之前对拟作出的执法决定进行合法性审查的一项制度,属于一种事中审查制度。与重大执法决定备案制度、行政复议和行政诉讼等规定有着本质区别。
  第二,范围特定性。重大执法决定法制审核制度适用于重大的执法行为,不属于执法行为的行政行为适用其他程序审查,属于执法行为但是不属于重大执法行为的,可以不进行法制审核。行政立法行为、与执法无关的重大决策行为、对公务人员的管理行为以及行政机关的民事行为等不适用该项制度。适用简易程序的行政处罚案件、对行政相对人例行的检查,不需要进行法制审核。
  第三,主体法定性。即审核的主体应该是机关内部设置的法制机构。通过一个相对独立的机构对执法行为进行审核,确保审核意见的独立性,确保领导决策之前能够听取较为全面的意见,做到兼听则明。既区别于司法机关的合法性审查、上级机关的行政复议及行政决定备案性质的审查,又区别于办案部门领导对于案件的把关性审查,也区别于行政机关负责人或者决策议事机构对执法决定的审查。同时,法制机构属于行政机关内设部门,重大执法决定的法制审核仍然属于行政机关工作人员履行职责的职务行为,属于行政执法中的一个环节,是行政机关内部法律监督的程序,与政府外聘法律顾问的法律审查具有本质区别,内部审核与外聘律师的审查可以互为补充,但是不能以外聘法律顾问代替行使行政机关内部的法律监督职权。
  第四,内部自律性。重大执法决定法制审核制度本质上属于内部的制约、监督程序,核审行为本身不直接对外发生法律效力。法制审核一般采用书面审查,如果对证据等有异议的可以要求办案部门说明情况,但是不能直接联系当事人进行询问核实。
  第五,结果参考性。政府法制机构及其工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平,努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。这就决定了法制审核的结果即由法制部门制作书面审查意见仅是供决策者参考,该审核意见不能代替政府或者部门领导的决定。这也是法制审核制度与案件审理委员会或者局长办公会的区别。有些部门规定超过一定数量案值的案件应当由案审会审议,提交局长办公会讨论决定。这属于提高了法制审核的等级,并没有改变法制审核的性质。
  (五)重大执法决定法制审核制度与行政处罚听证制度的区别
  《行政处罚法》第四十二条规定,听证由听证机关指定的非本案调查人员主持。一般情况下,行政机关会指定内部法制机构承担听证工作。也就是说,法制机构大多数情况下承担着重大执法决定审核工作和听证工作。这两种工作均在作出处罚决定之前进行,都具有对办案部门的执法行为进行监督的功能,很容易混淆。
  两者的区别主要体现在五个方面。一是来源不同。听证制度是《行政处罚法》中规定的一种法定程序。法制审核制度仅在国家政策中及一些部门规章中出现,目前还没有上升到法律层面。二是目的不同。听证制度的设立主要是为了保障当事人的合法权益,在作出重大行政处罚之前给行政相对人陈述和申辩的机会,听取行政相对人的意见。重大执法决定法制审核制度的目的是为了规范执法行为,是通过一种内部制约监督,提升执法质量,实现依法行政。三是范围不同。听证制度主要适用于行政处罚,重大执法决定法制审核制度则适用于行政许可、行政处罚、行政强制等,范围更广。四是程序不同。组织听证时必须要按照法律法规及规章规定的听证程序进行,不得违反。重大执法决定法制审核制度除了与行政处罚有关外,尚没有法律法规层面的程序规定。五是法律效果不同。违反听证程序,没有告知当事人听证权利或者应当组织听证而没有组织听证的,作出的行政决定无效。重大执法决定法制审核制度本质上属于内部的制约、监督制度,不对外产生法律效果,违反重大执法决定法制审核制度的也不必然导致行政行为无效。

□北京市工商局西城分局 曾献亮

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