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基层推行“双随机、一公开”监管面临的问题及建议

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发布时间:2017-03-06 09:45 来源:
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江苏省泰州市姜堰区

阅读提示
  
2016年10月,在总结前期经验的基础上,江苏省泰州市姜堰区市场监管局扩大抽查范围,积极探索工商、质监、食药监三条线“双随机”综合抽查。综合抽查整合了职能,提高了效能,受到企业普遍好评,但基层在综合抽查过程中面临的问责风险、制度缺失等问题,亟待从顶层设计方面予以解决。

具体做法
  集中整合检查事项。以江苏省工商局抽取的418户市场主体为抽查对象,在检查年报公示信息及即时公示信息的同时,对不同类型的抽查对象同步实施食品生产、食品流通、餐饮、保健品、化妆品、药品、医疗器械、计量器具、特种设备、广告经营、生产许可等11项其他检查。如江苏润泰电力有限公司,除对其年报公示信息进行抽查外,还同时对其特种设备使用、计量器具管理进行检查;再如姜堰区人民商场,对该市场主体的检查,除年报公示信息、即时信息外,特种设备、计量器具使用、保健食品、化妆品经营也一次性检查到位。
  充分保障被查企业知情权。在征求去年被查企业意见的基础上,结合今年新增内容,修改完善“双随机”抽查事前告知书,除告知企业检查时间、检查项目外,重点向企业详细说明需要提前准备的到场接受检查人员、备查资料等事项,告知书由属地分局送达。
  充实检查人员库和专业人员库。根据执法需要和岗位调整,选取市场监管分局一线监管人员36人组成检查人员库。同时,针对县级组建市场监管局后,基层检查人员专业技能不足的问题,选取市场监管局机关科室人员32人组成专业人员库,包括计量专业15人、特种设备专业3人、药品医疗器械专业4人、保健品化妆品专业2人、餐饮专业2人、生产许可专业2人、食品生产流通专业2人、广告专业2人。根据涉及的检查事项,由检查组提请配备专业人员,从专业人员库中随机匹配参加检查。
  及时采集监管数据。通过政府公文交换平台,向全区所有行政执法部门发函征询行政处罚信息,共收到16个部门的回函,418户被抽查对象中上年度受到行政处罚的有1户。从国税、地税数据库中共获取277条有效数据,作为此次抽查公示信息财务数据的依据。对未申报纳税的企业,剔除在年报公示数据中处于停业状态或申报数据为零的企业,剩余的全部委托会计师事务所进行审计,并把审计结果作为抽查依据。
  科学制定实施方案。一是明确随机方式。检查对象按住所划分为63个片区,每个片区检查对象不少于4户、不多于7户。两名检查人员组成一组,要求本分局检查人员不检查本分局辖区市场主体、同一组检查人员不属于同一分局。在检查片区和检查人员随机匹配的基础上,每个片区随机抽取匹配1名计量专业人员;检查小组根据检查对象的情况提出匹配专业人员申请,由领导小组随机指派专业人员参与。二是明确检查项目。检查项目共13项,分别为年报公示信息检查、即时公示信息检查、食品生产检查、食品流通检查、药品经营检查、医疗器械经营检查、生产许可证检查、计量器具检查、特种设备检查、餐饮检查、保健品检查、化妆品检查、广告经营单位检查。三是明确检查责任。检查人员负责各类综合检查表格准备、实地检查、检查表填写、检查结果录入、经营异常名录列入初审。有专业人员参与检查的,实行签名人负责制,即“谁检查谁签名、谁签名谁负责”。检查中发现的问题,抽查人员现场发放责令整改通知书,其余问题均按“谁管辖、谁负责”的原则移交属地分局办理,落实整改情况也由属地分局进行回查。
  有序实施现场抽查。姜堰区市场监管局共组织232人次,对418户市场主体进行全面抽查,开展公示信息检查418次,计量器具检查318次,特种设备检查131次,食品生产经营检查11次、药品经营检查5次、医疗器械经营检查2次、生产许可证检查3次、餐饮检查1次、保健品检查5次、化妆品检查3次、广告经营单位检查6次。共发现问题153处,其中涉及工商职能的84处,涉及质监职能的68处,涉及食药监职能的2处,现场发放责令改正通知72份,当场责令停业1户,发现案件线索15条。公示信息检查结果即时在国家企业信用信息系统公示,其余案源线索均移交基层分局进一步核实,最终转入案件程序7件。
  从后续调查反馈看,此次综合抽查实现了“一次抽查全面体检”,保障了公平公正,提高了检查效率,减少了对企业的干扰,企业和基层人员普遍认同。不少经营者表示,以前是“一人生病,全家吃药”“走了一拨,又来一拨”,实行综合检查减轻了经营者负担,经营者更安心于经营。与此同时,实施“双随机”综合抽查有利于缓解基层人员执法压力,以姜堰区市场监管局张甸分局为例,2016年1月该分局接受的省、市级工商、质监、食药监三部门检查任务共计6批,任务最重的一名干部要在一个月内对40家企业实施6种检查,检查往往浮于表面。一线执法人员反映,与其走马观花地查10次,不如顶真碰硬地查一次。基层分局局长普遍认为,全面推广“双随机”抽查,有助于化解基层人少事多的矛盾,防控履职风险,整合市场监管职能。

存在问题
  基层面临问责风险。工商部门实施“双随机”抽查的比例在3%~5%。而质监、食药监部门实施抽查的频次、比例由相应规章或文件规定,有的是根据实际情况确定,远超过工商部门的抽查范围。一线执法人员是否需要对抽查范围之外的市场主体承担监管责任,相关法规未予以明确。一旦抽查范围之外的市场主体发生问题,执法人员难以免责。
  抽查项目、比例及频次缺少统一规定。从国家、省级层面看,国家质监总局印发了《质量监督检验检疫随机抽查事项清单》,明确了24项检查项目和依据,但没有明确抽查比例和频次;国家工商总局公布的抽查清单,列明了抽查项目和依据,但未列明抽查比例和频次。江苏省出台的《省政府部门随机抽查事项清单》,涉及工商部门的抽查事项只有1项,即企业公示信息抽查;涉及质监部门的抽查事项列出了17项,并明确了抽查比例和频次;涉及食品药品监督管理部门的抽查事项列出了19项,其中有的要求全面检查,有6项是根据实际工作情况确定,未明确抽查比例和频次。
  人员素质难以适应全领域执法的要求。部分地区实施“三合一”行政执法体制改革后,基层市场监管分局基本由原工商人员组成,原质监、食药监人员充实到市场监管分局的不足十分之一,执法力量有限难以完成大批量不定向抽查任务。从需要掌握的法律法规来说,从事两个以上部门的业务,需要熟练掌握20部以上法律法规和相关技术规范,一定时期内存在干部心理和业务能力不适应的情况,而在基层培养一批精通全业务领域的执法人员需要一定时间。此次姜堰区实施“双随机”综合抽查,涉及8个职能科室的13项监管职能,其中工商3项、质监3项、食药监7项。这些检查,绝大部分需要具备较强的专业技能,而基层分局能够充实到抽查人员库中的36名检查人员,原质监的只有1人,原食药监的也只有1人。
  执法人员参与抽查的积极性不高。实施“双随机”抽查要求执法人员到异地检查,而且为了与其他检查人员配合,必须集中工作一段时间。此间,检查人员所从事的其他业务工作受到影响。在部分执法人员看来,参加抽查成了“额外任务”,有基层分局不愿将业务骨干列入检查人员库,检查人员自身也存在“查一次就是一次,不必顶真”的应付情绪、“专业问题难以把握”的畏难情绪,以及“多做多错,不做不错”的消极思想。
  联合惩戒力度偏弱。实施“双随机”综合抽查理应比单项检查项目更全、要求更严、力度更大。但从实际结果看,工商职能范围内处罚最严厉的不过是列入经营异常名录,对于小企业而言,其违法成本微乎其微,不足以形成震慑。抽查发现的涉及质监、食药监的案件线索,转交所属分局,与一般检查并无不同。“双随机”抽查制度设计的联合惩戒、联合制约,尚未真正落地。

建 议
  明确抽查负面清单制度,做到清单外无检查、清单外可免责。国务院有关文件要求,所有市场监管事项均应实施随机抽查。据此,除依据投诉举报及突发事件检查外,其他检查事项均应纳入清单范围。同时应明确,执法部门不得再下达清单之外的检查任务,杜绝任性检查;执法人员对清单之外的检查事项免责,对随机抽查范围之外的市场主体监管免责,明确监管责任的边界,消除基层对“监管无限责任”的顾虑。根据法律法规及规章修订情况和工作实际,对抽查清单进行动态调整,及时向社会公布。未经公布的不得实施检查,企业有权拒绝检查,把监督权真正交给企业,从而让企业更加积极地参与随机抽查。
  制定操作性更强的抽查清单,细化抽查项目、抽查比例和抽查频次。国家层面应统一制定与基层监管实际相符的抽查清单,把“一年不少于多少次检查”,一律调整为“一年不超过多少次检查”,进一步细化和完善抽查清单,明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等。既便于基层统筹安排、有机整合、分步实施,又能有效减轻检查者和被检查者的负担,降低基层监管的风险。
  整合抽查事项,自上而下实施综合监管。在省、市层面,职能相近的执法部门应加强统筹协调,有年度检查规定动作的,提前下发检查任务,在相近时间段内,取各部门抽查任务的“最大公倍数”,整合后统一实施抽查。年报公示信息抽查面广量大,可作为实施“双随机”综合监管的重要依托,由省级工商、质监、食药监三部门共同提出检查需求,根据综合需求抽取检查对象,根据检查项目的多少确定检查周期。在县级层面,由政府明确牵头部门,推动部门联动,探索县(市、区)级层面跨部门“双随机”综合监管,各部门在年初上报抽查项目、抽查要求,政府统筹安排,实施跨部门联合抽查,防止检查过多和执法扰民,把检查权装进制度的“笼子”。

□江苏省泰州市工商局 翁慧明



重庆市涪陵区

阅读提示
  
截至目前,重庆市工商局涪陵区分局共组织开展公司出资信息、企业行政许可信息、市场主体年报信息等“双随机”抽查3次,检查市场主体2150户。检查结果正常1743户,占比81%;未按规定公示信息1户,占比0.05%;查实公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假31户,占比1.45%;通过登记的住所无法联系280户,占比13%;引导督促长期未经营办理注销登记95户,占比4.5%。依法处置以上四种异常情况进入经营异常名录407户,占比19%。

面临的问题
  一是抽查时间紧、户数多、要求高、压力大。比对2016年报公示信息抽查,重庆市工商局要求从2016年8月25日起至10月31日,完成2009户市场主体的实地检查工作。涪陵区分局从收到重庆市工商局文件到工作梳理布置,再除去节假日21天,实际上留给执法检查人员的检查时间只有30余天,平均每天要检查60多户,且每户并非一次检查就能完成任务,对责令整改和失联市场主体还要进行再次复查,对企业实施检查还要经过财务等数据的采集、上传、比对等多个程序,加之重庆市工商局在此期间,又安排了投资类市场主体、房地产企业等其他专项清理检查工作,更是加大了执法检查的工作压力,在一定程度上影响了“双随机”抽查效果。
  二是部分企业履行信息公示义务的意识较差。虽然对市场主体信息公示联络员进行了广泛的宣传培训,但由于企业人员流动性较大,部分人员在离开企业移接工作时,往往忽略了即时信息公示的交接,导致部分企业只公示了年报信息,而没有履行即时信息公示义务。另有部分新办企业,由于是委托代理人或代办单位办理的营业执照,工商部门在发放营业执照时,虽然对委托代理人或代办单位进行了信息公示宣传培训,但这部分人员只是将营业执照交给委托人后就拿钱走人,根本不交代相关事宜,导致这部分企业从成立之日起,就不会履行即时信息和年报信息公示义务。此外,还有部分个人独资企业和微型企业,由于未按规定建账,在公示年报信息时,凭估计进行填报,导致公示信息中的资产总额、负债总额、所有者权益合计等资产信息公示不准确,严重影响了公示信息质量,增加了“双随机”抽查的工作量和核实难度。
  三是对经营异常行为处罚不给力。目前,对“双随机”抽查中发现的“未按规定公示年报信息和企业即时信息,或公示信息弄虚作假、隐瞒真实情况,以及失联”等市场主体的异常行为,只能根据国家工商总局制定的《企业经营异常名录管理暂行办法》和《企业公示信息抽查暂行办法》等部门规章的规定,作出列入经营异常名录的处理,没有其他处理依据,而且对检查对象拒绝检查的行为,没有任何处罚依据,由此导致对市场主体经营异常行为的处罚力度不足。同时,对市场主体随机抽查,工商部门从遥号、部署、检查到最后对异常行为作出处罚,忙前忙后几个月,经营异常行为主体只需用很少的时间进行修改、改正并提出移出申请后,工商部门就得在5个工作日内将其移出经营异常名录,严重影响了执法公信力,也没有达到“宽进严管”的目的。

建 议
  科学确定“双随机”抽查基数。进一步完善“双随机”抽查实施细则,建立“三增三减”抽查机制。一是增加大、中型企业抽查比例,减少小微企业、个体工商户抽查比例;二是增加投资类、房地产、化学危险品等重点行业经营主体抽查比例,减少一般性行业经营主体抽查比例;三是增加有不良失信行为记录的市场主体抽查比例,减少具有优良信用记录的市场主体抽查比例。同时,淡化抽查户数,适当放宽抽查时间,使基层执法抽查人员能集中精力开展高质量的抽查工作,确保“双随机”抽查工作取得实效。
  营造“双随机”抽查的良好氛围。充分运用各类新闻媒体平台,全方位、多渠道、深层次开展宣传活动,大力宣传“双随机、一公开”监管的重大意义、工作进展和工作成效,营造全社会关心支持的良好检查氛围。建议采取集中培训、上门培训等方式,加大市场主体,尤其是新增市场主体的培训力度,通过培训,使广大经营者能熟练操作信息公示系统,按时准确履行公示年报和即时信息义务,提高信息公示质量,降低抽查工作难度。同时,在每次抽查名单确定后,通过微信公众号和短信等方式,及时对检查对象进行点对点告知,使检查对象更好地配合抽查工作。
  完善法律法规。建议在《企业公示信息抽查暂行办法》中增加处罚法则,加大对经营异常行为的处罚力度。比如,对检查对象不配合行为,增加限制办理工商业务或列入经营异常名录的处罚;对未年报被列入经营异常名录且失联和多次被列入经营异常名录且在三年内未改正的企业,增加吊销营业执照的处罚,切实吊销一批挤占社会资源的企业,努力提升“双随机、一公开”监管执法公信力,全力维护市场秩序公平、公正。

□重庆市工商局涪陵区分局局长 肖联军


广西壮族自治区防城港市

阅读提示
  
2016年年初,广西壮族自治区防城港市28个部门编制了278项抽查事项清单,由该市工商局汇总后报市编办备案。目前,全市市场主体库内有企业16379户、个体工商户47108户、农民专业合作社994户。
  2016年全市共有12个部门开展“双随机、一公开”。工商部门对377户企业、919户个体工商户及17户农民专业合作社开展2015年度年报公示信息“双随机、一公开”抽查,并将检查结果和被列入经营异常名录的98户企业通过全国企业信用信息公示系统向社会公示。

面临的问题
  技术支撑不到位,监管信息互联共享不够。目前,全区统一的信用信息共享交换平台尚未启用,部门之间监管信息未能实现有效共享,制约了整体监管效能的提升。同时,缺乏统一的市场监管数据标准,各部门信息化水平参差不齐,信息采集的数据标准不一致,造成数据的不统一、质量不高,有效利用不多。
  合作不够紧密,协同监管机制落实不力。目前,跨部门、跨区域的部门间联合执法还处于起步阶段,各部门仍然习惯在本部门监管职责范围内“单打独斗”,难以适应跨部门、跨区域查处市场违法行为的需要,部门间守信激励和失信惩戒机制尚未充分发挥作用,失信联合惩戒机制未能实现部门间的全覆盖,难以实现“一处失信,处处受限”。
  异地抽查增加行政成本。“双随机”抽查制度通过执法人员和被检查对象的随机组合,实现了抽查异地化,在一定程度上避免了权力寻租行为的发生。但由于个别地区地域跨度较大,市场主体分布较分散,加之执法人员对本辖区外的市场主体总体情况和具体分布不熟悉,实施“双随机”抽查,往往要花费较多的时间和精力查找企业地址,或者需要当地监管人员指引,影响了工作效率。以防城港市防城区为例,该区首次“双随机”抽查共抽取200户企业和18名监管干部,涉及10个工商所,12个镇街,动用车辆20多台次,历时1个月才完成,人力、物力、财力耗费较大。
  多头抽查增加企业负担。现阶段,各职能部门承担着不同的市场监管职责,完整统一的市场监管体系尚未形成,存在“信息孤岛”、协调不畅、合力不强等问题。全面推行“双随机”抽查制度后,很可能出现各自为阵、分散抽查、多次检查的情况,不仅增加了重复抽查频次,也加重了企业负担,影响企业正常经营活动。
  “僵尸户”的存在影响了抽查的针对性。“僵尸户”即未参加2012、2013年度年检,且未报送2014、2015年度年报的市场主体。该部分市场主体实际未经营,处于“失联”状态,但由于其未办理注销登记或未被吊销,仍会纳入定向抽查的范围,这在一定程度上扩大了被抽查基数,降低了被检查对象抽取的针对性和精准性,影响了抽查效率和质量。
  经费不足。《企业公示信息抽查暂行办法》第八条规定,抽查中可以委托会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构开展审计、验资、咨询等相关工作。但是基层工商部门在实际操作过程中由于经费等问题难以实现,实际操作性不强。比如,对出资情况的检查,一些企业在填报出资额、财务状况时出于各种考虑填报虚假数据,目前只要求企业提交财务报表、财务账簿、银行进账单等会计凭证以及其他相关材料进行核查,工商部门在核查时由于专业知识不足,在抽查过程中难以核实其填报数据的真实性。

建 议
  尽快建立健全全区统一的信用信息共享交换平台。只有真正实现部门之间监管信息共享,才能统一市场监管数据标准,通过企业信用信息公示系统对外发布,从而实现部门联合惩戒。
  强化法律法规支撑和经费保障。加强顶层设计,细化制度规范,对适用主体、抽取基数、检查方式、操作流程、结果处置等具体事项予以明确。同时,应设置“双随机、一公开”抽查专项经费,为扎实有效推进工作提供保障。
  合理配置检查人员。目前,对于两名检查人员的搭配,基层主要以工商所为单位进行组合,但在实际操作中暴露出一些问题。建议考虑业务能力、年龄大小、住家远近等因素,按照便捷、高效的原则进行人员搭配,减轻基层监管干部压力。同时,进一步充实基层执法力量,引入新鲜血液,加大基层保障力度,强化业务知识培训,提升执法能力,切实解决基层队伍老化、人员短缺和专业结构不合理等症结,为全面落实“双随机”抽查制度提供坚实的队伍保障。
  加强电子地图等技术应用。加快执法人员信息数据库与地理空间数据库“两库”融合,充分运用电子地图和空间定位技术,实现各乡镇、街道、村落具体区域的边界划分,实现对检查对象的精准定位。可以利用导航技术科学制定检查路线,有效解决基层查找市场主体位置困难、不熟悉其他监管片区路线等问题,减少人力、物力、财力等资源浪费。
  建立联合抽查机制。充分发挥防城港市商事制度改革部门联席会议的作用,探索开展跨部门跨行业的联合抽查,对同一市场主体的多个检查事项,原则上一次性完成,实现一次多查,提高执法效能。以开展统一监管执法工作为主导,每年初由各监管执法部门对全年计划开展的各类监管项目向政府协调部门进行申报,由协调部门统筹考虑、合理安排、征求意见后,形成全年监管执法计划。
  推动市场主体有序退出。随着《企业年度检验办法》的废止,适用年检条款吊销“僵尸户”已经行不通,清理“僵尸户”工作困难重重。建议制定统一制度规范,为依法吊销“僵尸户”提供政策依据。此外,必须加快推进全国范围市场主体简易注销登记改革,完善市场主体退出机制,降低退出成本,缩短退出时间,让企业更加便捷高效、公开透明地办理注销登记。

□广西壮族自治区防城港市工商局局长 朱宇云

(责任编辑:沈沉)

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