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从利乐案看滥用市场支配地位行为的定性

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发布时间:2017-03-09 09:23 来源:
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案情简介
  当事人:利乐国际股份有限公司、利乐中国有限公司、利乐包装(昆山)有限公司、利乐包装(佛山)有限公司、利乐包装(北京)有限公司、利乐包装(呼和浩特)有限公司。以上当事人属于利乐集团,统称利乐。
  办案机关:国家工商总局
  处罚时间:2016年11月9日
  处罚结果:罚款人民币667724176.88元
  2012年1月,国家工商总局根据相关企业投诉,对利乐涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。经调查、分析,国家工商总局认定利乐案相关商品市场为液体食品纸基无菌包装设备市场、纸基无菌包装设备技术服务市场和纸基无菌包装材料市场,相关地域市场为中国大陆市场。在2009年至2013年期间,利乐在前述相关市场均具有市场支配地位。
  2009年至2013年期间,利乐在提供设备和技术服务过程中,借助其市场支配地位,以多种方式对用户使用包装材料施加限制和影响,加深客户对利乐包装材料依赖程度或延续对其使用习惯,进而实施无正当理由的搭售行为。利乐上述行为限制了设备用户的选择权,影响了其他包材厂商的销售,提高了其他经营者的竞争成本,损害了包材市场的竞争秩序。
  2011年,利乐利用其作为红塔牛底纸产品唯一客户的优势,与红塔达成排他性约定,限制红塔与其他包材厂商就牛底纸项目进行合作。2012年3月,利乐限制红塔使用非利乐专有技术信息,对红塔向其竞争对手提供牛底纸构成影响。利乐上述行为实质上是凭借其在包材市场上的支配地位,排除、限制包材市场的竞争。
  2009年至2013年期间,利乐利用忠诚折扣将客户不可竞争部分需求捆绑可竞争部分需求,与其他折扣叠加运用,短期内对竞争对手造成封锁。利乐的行为导致竞争对手长期内无法与其在相同或相似的成本上竞争,其实质是凭借在包材市场的支配地位排除、限制竞争。
  国家工商总局认为,2009年至2013年期间,利乐利用其在中国大陆液体食品纸基无菌包装的设备市场、纸基无菌包装设备技术服务市场和纸基无菌包装材料市场的支配地位,实施没有正当理由搭售、没有正当理由限定交易以及排除、限制竞争的忠诚折扣行为,构成了《反垄断法》第十七条第一款第(四)项、第(五)项和第(七)项规定的滥用市场支配地位行为。依据《反垄断法》第四十七条的规定,国家工商总局责令利乐停止违法行为,处以2011年度在中国大陆相关商品市场销售额百分之七的罚款,合计667724176.88元人民币。

反垄断法制建设走向成熟的一个印证
——北京大学经济法研究所所长盛杰民谈利乐案

  “利乐案一公布,我的朋友圈都快刷爆了,大家对这个案子的关注真是超乎我的想象。”接到记者的采访电话,北京大学经济法研究所所长盛杰民教授感慨地说。虽然略显疲惫,他还是愉快地接受了记者的采访,和记者聊起了利乐案背后的故事。
  盛杰民告诉记者,2003年秋,他曾带领北京大学经济法研究所的同事历时半年完成了一份关于《警惕跨国公司在华限制性竞争行为》的专题调研报告。这份报告以利乐为研究对象,围绕其捆绑销售生产设备与包材、设置行业壁垒等经营行为进行分析。报告中明确指出,利乐公司垄断了中国95%的无菌软包装市场,的确存在滥用市场支配地位的行为。“报告前言部分明确指出,我国关于反垄断的内容分散在多部法律中,无法对利乐的类似行为进行规制,缺乏竞争文化和竞争法律,建议梳理以往有关竞争内容的法律,制定《反垄断法》。”盛杰民说。报告提交给人大常委会法工委、最高人民法院、商务部、国家工商总局等13个部门后,引起了高度重视。
  2005年年初,《反垄断法》再次被全国人大常委会列入立法计划,国务院法制办召集专家学者开始为反垄断立法做准备。盛杰民认为,类似利乐等企业的滥用市场支配地位经营行为严重破坏了公平竞争环境、损害了其他企业和消费者的合法权益,客观上促使我国加快反垄断立法的步伐。《反垄断法》出台前,利乐开始根据国际反垄断法和反垄断精神调整合规工作,对经营行为加强规制,并邀请法律专家帮助把关企业销售合同。
  据盛杰民介绍,对于利乐的经营行为,国家工商总局曾在2009年和2010年间多次向其发送调查问卷,但没有引起利乐高层的重视。2012年利乐案正式立案后,国家工商总局做了大量调研工作,邀请经济学家分析利乐是否具有市场支配地位。搭售是一种商业行为,但不是所有的搭售都违法。判断搭售行为是否违法,需要考虑经营者是否具有市场支配地位、有没有正当理由。经济学家一致认为,利乐在纸制包装上具有市场支配地位,在提供技术、服务的同时搭售包材,且在合同中约定的绩效评估、责任评判等问题均与包材有关。包材只
  是一种标准产品,与利乐提供的绩效、责任评判等抗辩理由没有直接联系,利乐的搭售行为没有正当理由。利乐利用其在技术上、设备上的支配地位诱导别人购买,造成对包材市场竞争秩序的破坏、对其他企业竞争的限制和排除。
  “这起案件的查办,是我国《反垄断法》从制定施行到不断成熟的一个印证。”盛杰民告诉记者。他认为,利乐案有3个重要意义。
  第一,利乐案是影响大,国际上有借鉴但又有所不同的一起典型滥用市场支配地位案件。滥用市场支配地位的垄断行为是几种垄断行为中最核心、影响最大的行为。该案对未来市场支配地位的认定、推定、取证、程序、处罚度量开了一个先河,对具有市场支配地位的企业是一种警戒。由于案件办理时间比较长,学界、企业界和相关人士都在持续关注,竞争意识和竞争文化得到了普遍提升。
  第二,国家工商总局办理利乐案的严谨与敬业态度令人赞赏。他们在取证、分析、遵循法律适用、程序完整等方面无可挑剔,其撰写的处罚决定书扎实、细致、分析透彻。
  第三,利乐在被调查期间行使了充分的抗辩权,请专家对自己的经营行为进行经济分析、提出抗辩理由,虽然最后没有被采纳,但其勇于承担的态度值得肯定。希望通过此案,能为利乐等企业在我国市场的规范经营、良好发展提供指引。

□本报记者 周 萍



利乐案为何广受关注?

  2016年11月16日,国家工商总局公布了对利乐集团滥用市场支配地位案件的处罚决定书,责令其停止违法行为,罚款人民币667724176.88元,标志着利乐案终于尘埃落定。作为国家工商总局处罚的第一起滥用市场支配地位案件,利乐案具有非常特殊的地位和标杆作用。

一、利乐滥用市场支配地位案系国家工商总局处罚的首起垄断案件
  国家工商总局作为反垄断三驾马车之一,具有依法查处除价格垄断之外滥用市场支配地位和垄断协议行为的重要职能。《反垄断法》颁布施行后,国家工商总局在查处垄断违法行为、维护公平的竞争秩序方面做了大量工作。据不完全统计,近年来经国家工商总局授权,各地工商机关共查办垄断案件124起,国家工商总局对包括微软、盛开体育等多家公司立案调查,微软案目前仍在查办过程中,盛开体育主动承诺并最终停止了违法行为,国家工商总局依照《反垄断法》终止了调查。因此,利乐案实际上是国家工商总局第一起最终开出罚单、给予行政处罚的案件。

二、利乐案件是第一起具有典型意义和示范效应的传统滥用市场支配地位行政处罚案件
  与本身违法的垄断协议案件相比,滥用市场支配地位案件涉及相关市场的界定、支配地位的认定、滥用行为的确认、合理性(正当理由)的排除、损害后果的计算等多个方面,案件调查与证据收集更加复杂,需要大量的经济学分析作为支撑。因此,查办滥用市场支配地位案件具有相当大的难度,与垄断协议案件相比,数量也少很多。
  近年来,较有影响的滥用市场支配地位案件包括国家发改委查办的高通案,重庆市工商局查办的重庆青阳药业滥用市场支配地位案,广东省工商局查办的惠州大亚湾溢源净水有限公司滥用市场支配地位案等。高通案确实具有非常大的轰动性,也让国际上众多专利许可巨头认识到了中国《反垄断法》的威力和中国反垄断机构的权威。但是,高通公司是基于其在通信行业技术(主要是标准必要专利)形成的垄断地位对手机生产商索取高额的专利使用许可费,其市场势力及滥用行为均与知识产权密不可分,属于《反垄断法》中的知识产权的滥用,而非传统的滥用市场支配地位。重庆青阳药业案系传统滥用市场支配地位案,该公司利用在治疗痛风的别嘌醇原料药市场的独占地位实施了拒绝交易的滥用行为,这样的市场地位除在自然垄断领域是十分少见的,并不具有典型性。同时,独占地位使得对于市场势力的认定、损害后果的计算等都相对简化。利乐案中,当事人尽管具有较大市场份额,但市场中仍然存在竞争对手;相关市场尽管具有一定进入门槛,但并不存在难以逾越的技术或行政审批壁垒;利乐集团当然具有一定的技术优势,但其滥用行为更多还是依赖其强大的市场势力(包括上下游的相关市场)而实施,而非基于知识产权许可的滥用。利乐案是非常具有典型意义的滥用市场支配地位案件,具有很好的借鉴和示范效应,值得进行详尽的分析和解剖。

三、利乐案的四大特点
  (一)时间跨度长
  利乐案从立案到最终结案历时4年多,这在我国包括反垄断案件在内的行政处罚案件中是极为罕见的。
  (二)调查过程缜密,证据充分
  在利乐被正式立案前,国家工商总局开展了长达数年的初步核查工作,除对利乐集团约谈和了解情况外,对于包括灌装机器生产企业、包装材料生产企业、原材料供应商、饮料(特别是液态奶)生产企业等相关行业都做了详尽了解。在案件调查过程中,国家工商总局还专门聘请了经济学家团队,就相关市场界定、损害后果计算等问题进行专业的经济分析。据悉在整个核查、调查过程中,国家工商总局调查人员与利乐公司及律师团队多次会面,接受递交书面材料,听取其陈述、申辩意见,充分保障了利乐公司的权利。
  (三)行业影响力大
  利乐集团作为目前全球最大的液态食品包装系统供应商,其业务范围包括液态食品无菌包装设备、备件、包装材料的生产和相关技术服务等。利乐公司上世纪80年代进入中国后,迅速占领中国市场,一直在液态食品包装的相关行业处于市场支配地位。据利乐官网显示,利乐2012年共生产了1732亿件包装,仅包装的销售收入就约为111.55亿欧元,其中,超过1/3的收入来源于中国。利乐包长期被代指液态食品无菌纸质包装,可见其产品影响力。
  (四)滥用手段典型,违法行为严重
  从国家工商总局公布的处罚决定书来看,利乐集团被认定的滥用行为主要为搭售、限定交易、忠诚折扣等。这样的行为直接损害无菌包装市场的竞争秩序,阻止和限制竞争者进入和扩大其市场份额。包括液态奶在内的饮料均系直接与消费者相关的产品,利乐集团的行为会传导到最终消费者,降低消费者福利。因此,利乐案的查办,不但对相关行业具有深远影响,也受到全社会的广泛关注。
  综上所述,利乐案作为近期公布的最重要的反垄断案件,反映了我国反垄断执法机构敢于亮剑,严格执法,坚决维护公平竞争环境的决心。该案本身非常值得深入分析和研究,对今后滥用市场支配地位案件的办理和应对不无裨益。

□案评人:上海邦信阳中建中汇律师事务所合伙人 田小丰



从利乐案看相关市场的合理界定

一、以可替代性作为相关市场界定的基本原则
  相关市场的界定对于反垄断执法尤其是对滥用市场支配地位的规制具有基础性作用。在利乐案中,国家工商总局按照《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》(以下简称《指南》),以替代性分析作为基本依据,在其处罚决定书中表述为“相关市场范围的大小取决于商品(地域)的可替代程度”。
  相关市场在《反垄断法》中主要指的是与具体案件有关,为案件中的竞争行为或者限制竞争行为所影响的市场范围。我国《反垄断法》第十二条以及《指南》第三条均将相关市场定义为“经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围”。因此在《反垄断法》中,无论是相关商品市场,还是相关地域市场,其前提都是“具有竞争关系”。基于相关市场内相互竞争的特性,进而衍生出了产品以及地域之间的可替代性原则,即只有存在替代关系的商品或者服务才能够构成相关商品市场,它们所处的地域才能构成相关地域市场。
  替代关系作为相关市场的界定原则具有重要的指导意义。自1956年美国最高法院在著名的杜邦玻璃纸案中运用了需求替代分析法后,需求替代不仅成为了一种相关市场界定方法,更上升为基本原则。之后出现的商品群理论分析法、SSNIP假定垄断者测试法等多种界定方法都是以需求替代作为基本原理。供给替代作为需求替代的补充在上世纪60年代开始逐渐应用,二者共同构成了《指南》中所规定的替代性分析依据。

二、需求替代法与供给替代法的合理运用
  正如《指南》第七条所述,界定相关市场的方法不是唯一的,在反垄断执法实践中,根据实际情况可能使用不同的方法。在诸多界定方法中,需求替代与供给替代最为常见,也是最为重要的方法。在利乐案中,国家工商总局正是以这两种方式对利乐集团的相关商品市场和相关地域市场进行认定。
  结合国家工商总局处罚决定中的分析论证,笔者认为,需求替代法和供给替代法的运用应注重三个方面。
  (一)相关商品市场和相关地域市场的初步建立
  在具体执法和实务操作过程中,界定相关市场首先要初步确立产品和地域范围,也就是所谓的确立临时相关市场。一般而言,相关商品市场的初步建立以涉案企业被指控或者被调查的同质产品和服务为依据,相关地域市场的初步建立则以涉案企业被指控或者被调查行为的地理范围为准。
  在利乐案的分析认定中,国家工商总局将相关商品市场初步认定为液体食品包装设备市场。这是因为利乐集团的主要业务以及具有核心竞争力的产品是液体食品包装设备及其附属产品和服务,而其被举报内容以及国家工商总局所调查的内容也正是利乐集团在这一领域有无排除、限制竞争行为。在初步确定商品范围之后,执法机关进一步通过液体包装设备验收规范液体食品包装设备按照技术特点划分为无菌和非无菌,按照包装材料的不同划分为纸基、塑料及复合材料、玻璃和金属,对相关商品市场进行了限缩和分类。
  简而言之,利乐案相关地域市场被初步定为中国大陆地区,是因为利乐集团被举报以及工商总局之后所调查的反竞争行为均发生在中国大陆地区。
  (二)需求替代法的分析要素
  初步确立相关市场后,需要通过替代性分析方法进行具体界定,其中需求替代为主要分析方法。《指南》第七条规定:“无论采用何种方法界定相关市场,都要始终把握商品满足消费者需求的基本属性。”因此,需求替代的分析旨在从消费者角度出发,以市场需求为着眼点考查特定地理范围内某一商品是否与其他同类产品具有可替代性。
  按照《指南》的规定,分析相关商品市场需求替代时需要考虑商品的总体特征和用途、价格差异、销售渠道等多种因素。具体到利乐案,国家工商总局在需求替代分析中更注重对商品特征和用途、消费者偏好以及消费者转移成本的分析。例如,在认定设备市场时,国家工商总局认为无菌设备相较于非无菌设备技术特征明显,并且更适合我国地域辽阔、产奶地主要在北方的特点,纸基包装相较于其他包装材料也更符合液态奶包装的无菌性能要求。同时,国家工商总局认为,消费者一旦选定再转向其他包装设备具有较大的转换成本,无菌与非无菌,纸基与其他包装材料都没有可替代性,进而认定该相关商品市场应界定为纸基复合材料无菌包装设备市场。
  在相关地域市场的界定中,国家工商总局主要从商品的主要销售区域和运输成本两方面着手,认为无论是主要的纸基无菌包装设备,还是之后的技术服务以及包装材料,利乐销售经营的主要区域都是中国大陆,并且由于运输成本问题,利乐集团更偏重本地化策略。所以,从需求替代方面来看,利乐案的相关地域市场应为中国大陆市场。
  (三)需求替代与供给替代的综合运用
  供给替代主要从市场的供给侧考查涉案企业及其竞争对手在某一商品或服务领域,以及相应地理市场的可替代程度。
  在利乐案的相关商品市场方面,国家工商总局注重从市场进入障碍以及供给成本转换两方面进行供给替代分析,后者在实务中具体表现为《指南》中所规定的“转产的难易程度,转产需要的时间,转产的额外费用和风险,转产后所提供商品的市场竞争力,营销渠道等”。如在对设备市场分析中,由于进入纸基无菌包装设备市场需要较高的资金和技术门槛,使得非无菌、非纸基的包装设备经营者无法进入该市场,“即使是相邻包装设备行业的生产厂商也无法进行迅速转产”,因此其他经营者的产品在纸基无菌包装设备领域与利乐集团不具有可替代性。在相关地域市场的界定中,执法机关则以三个商品市场明显的地域性为认定依据。《指南》规定,供给替代法应当在“必要时进行”。事实上,供给替代相对于需求替代法确实是一种补充手段,但在利乐案中,所有相关市场界定均对该方法予以应用,其与需求替代的综合运用也使利乐案相关市场的界定更为合理和准确。可以说,国家工商总局在利乐案中的这一做法无疑为之后执法机关对两种方法的综合运用提供了借鉴和参考。

三、互补关系与后续市场的单独界定
  利乐案相关市场界定的一大特点是将纸基无菌包装的技术服务市场从设备市场中分离出来,划分成了不同的相关商品市场。从之后的市场支配地位分析中可以看出,利乐集团在技术服务市场的支配地位相较于设备市场甚至更为明显,仅市场份额就占到了80%。
  利乐集团的技术服务包括设备备件供应和维修服务,将技术服务市场从设备市场中分离出来,与目前汽车行业将售后市场单独划分相类似,在本质上都属于后续市场的单独界定问题。
  不同于相关市场中产品以替代关系为基础,此类后续市场与主产品市场更多体现为互补关系的体现。所谓产品之间的互补关系,从消费者的角度来看,意味着其在购入主产品后有意愿继续购买与之配套的辅助产品,或者该辅助产品直接计算在主产品的价格之中,如购买手机时的电池,购买剃须刀时的剃须刀 刀头等。辅助产品的互补性越强,则消费者搭配购买的意愿越强。从经济学角度来看,产品之间的互补关系还意味着如果某一产品发生价格方面的变动,此种变动通常会反映在另一产品的需求层面上,二者呈反相关,如主产品的价格下降,辅助产品的需求量会随着主产品需求量的增加而增加。具有互补关系的产品如何界定相关商品市场尚无定论,后续市场与主产品市场是否有必要分别界定、以何标准界定也还存在争议,这些问题的解决都有待于反垄断执法的进一步探索和反垄断理论的进一步发展与完善研究。

□武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任 孙 晋
  武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员 钟 原

(责任编辑:沈沉)

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