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规范管理创新技术保护消费公平竞争

专家学者畅谈《“十三五”市场监管规划》(下)

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发布时间:2017-03-11 15:36 来源:
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  任兴洲 国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员;  王先林 上海交通大学法学院常务副院长、教授;  肖江平 北京大学竞争法研究中心主任、教授;  郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授;  徐士英 华东政法大学竞争法研究中心主任、教授;  毛基业 中国人民大学商学院执行院长、教授;  范周 中国传媒大学文化发展研究院院长、教授;  黄勇 中国对外经济贸易大学竞争法中心主任、教授;  姜奇平 中国社会科学院信息化研究中心秘书长;  金碚 中国社会科学院学部委员;  吴汉洪 中国人民大学产业经济与竞争政策研究中心主任、教授;  柴跃廷 清华大学电子商务交易技术国家工程实验室主任、教授


  

着力解决新领域的新问题
  党的十八届三中全会不仅提出要发挥市场配置资源的决定性作用,也提出要发挥好政府的作用。政府的作用包括宏观调控、扶贫济困,重要的是市场监管。《“十三五”市场监管规划》对发挥好政府作用作出了全面、系统的概括和规划,体现了市场监管理念和主导思想的重要转变。
  在未来的几年内,营造安全的消费环境有很多难点。现在的公平竞争问题,不仅有区域分割、封锁,还有线上线下的竞争问题。针对新的消费方式、新的消费领域,监管难度越来越大。例如网络税收问题,这不是中国的问题,而是世界性的监管难题。对于网络市场,监管部门必须边学、边探索,在发展过程中完善监管思路和监管体系。对于生产销售商品的行为,监管部门积累了很多经验,但近年来体验式的消费特别是服务消费比重越来越大,新型服务消费模式会进一步加大监管的难度。

强化反垄断执法是硬道理
  竞争政策在规划中前所未有地受重视,竞争理念得到了充分体现。规划第二章把公平有序的市场竞争环境基本形成作为一个重要的目标,第三章把营造公平有序的市场竞争环境作为市场监管的重点任务,提到要加大竞争执法的力度。在健全市场监管体制机制方面,规划第四章把强化竞争政策实施作为首要任务提出来,并且从强化竞争政策的基础性地位、完善公平竞争审查制度和积极倡导竞争文化三个方面进行了具体分析。
  实现竞争政策目标,强化反垄断执法是硬道理。当前,市场上还存在各种各样的垄断行为,只有通过有效的执法才能体现出法律的权威性,为竞争政策的实施营造基本的制度环境。近几年来,包括工商系统在内的执法机构不断加大执法力度,尤其是利乐案起到了很好的震慑和警示作用,但对于社会公众和老百姓来讲,他们更关注的还是涉及基本民生领域的问题。执法机关对于涉及水电气、电信、烟草、食盐等典型行业的治理产生了很好的影响,“十三五”时期应当进一步加强。竞争政策的实现不能局限于通过执法加强事后救济,还应强调事前预防性审查,完善公平竞争审查制度是当务之急。建议竞争执法部门整合内部机构,设立竞争政策处,以便加强竞争政策在国内外的协调和推进。

市场监管必须遵从法定原则
  《“十三五”市场监管规划》有三个特点:理念新、视野全、措施实。理念新,主要表现在六大原则上,尤其在法定原则的前提下,强调简约监管,突出便民,注重绩效;强调审慎监管,突出包容、创新;强调智慧监管,充分利用互联网大数据,实现监管机制和手段的全面完善。《“十三五”市场监管规划》由国家工商总局牵头,七个部委参与制定,市场准入、公平竞争、放心消费三个方面的监管任务概括了八个部委的大多数职能。规划专门提出用三个方面的措施来推进落实,确保“十三五”时期的市场监管目标有效实现。
  法定原则是市场经济国家、法治国家必须树立的基本理念。国家权力介入市场必须遵循法定原则,体现在职责法定、权限法定、程序法定。规划对法定原则的表述很有力度,即通过全面实施权力清单明确法无授权不可为,通过责任清单明确法定职责必须为。

假冒伪劣须重拳打击
  《“十三五”市场监管规划》明确提出,要打击制售假冒伪劣商品行为,强化产品质量和服务监管,加强食品药品质量安全监管,这对强化消费者权益保护,营造安全放心的消费环境非常重要。
  近几年来,各地工商系统不断加大假冒伪劣商品打击力度,“劣”质商品数量慢慢下降,但假冒和伪造的现象在食品领域还是非常突出。假冒和伪造食品有很大的欺骗性,一般消费者很难辨认,监管人员需要具备专业知识、采用专业仪器才能认定。监管部门不能仅进行安全性把关,必须进行重拳打击,否则会造成市场秩序混乱,最终出现劣币驱逐良币的后果。
  在农村,农民居住地分散、自我保护意识差,销售假冒伪劣商品的地点隐蔽。监管部门的力量是有限的,采取运动式的打击行动无法根治制假售假行为,必须形成打击假冒伪劣的常规力量。现阶段,要增强消费者的自我保护意识,更要畅通方便快捷的投诉举报渠道,加强社会共治。

把竞争政策作为改革的导向
  《“十三五”市场监管规划》最令人关注的地方是贯穿竞争政策的理念,共有20多处提到了竞争政策。我国过去以产业政策、国家投资政策为主拉动经济增长,现在一定要通过市场竞争机制保护和激励创新实现市场经济的持续发展。规划是一个逐步确立国家竞争政策基础性地位的典范,对我国经济体制改革会产生深远的影响。
  大部分经济转型国家是从政府深度参与市场到逐渐退出市场,这个过程在我国正在经历。在这样的背景下,强调竞争政策更多是要约束政府权力。规划鲜明地提出强化竞争政策在整个国家政策体系中的基础性地位,让所有的经济政策的制定和实施贯穿竞争政策理念,把竞争政策作为制定改革政策的重要导向、完善法律法规的重要指引和社会文化的重要倡导。值得注意的是,规划对竞争文化作了不同层面的部署:一是政府层面,提到政府有关部门要全面普及竞争政策的理念;二是市场层面,要让企业认识到靠自己而不是靠政府、靠创新而不是靠政策优惠,强化整个经济发展的微观基础;三是社会公众层面,要采取多种形式普及竞争政策的理念。

市场监管要用好新技术
  利用大数据,可以对《“十三五”市场监管规划》进行线上媒体精准宣传。工商行政管理部门也存在品牌建设问题,建议像交管部门那样推广可识别的二维码,消费者一扫二维码马上可以关注工商部门的公众号,随时随地了解市场监管规章制度、典型消费案例、消费者权益保护知识等内容。在医院、餐饮、宾馆等重要的消费场所,消费者遇到消费侵权行为可以随时进入公众号,简单地在微信上填表、上传照片进行投诉,这对消费者权益保护以及基于大数据的信用体系建设无疑有非常重要的作用。
  在网络市场,每天可能出现几百万个消费者投诉,平台可以让商家、消费者直接进行对接,投诉有实名举报的,可以通过平台解决问题。在此基础上,工商行政管理部门和其他监管部门可以对平台进行实时监控或者干预,更好地利用大数据和AI技术解决重要的、热点的市场问题。目前处在移动互联网、大数据、AI时代,后续会有很多新技术进入市场监管领域,如区块链技术,这些新技术会使证据搜集、信用建立更加便利、简单。市场监管部门必须提高对移动互联网、大数据技术的认识,充分利用新技术推进市场监管。

建立文化市场综合执法体系
  《“十三五”市场监管规划》中关于文化市场体系建设的内容分散在各个章节中。一是创新管理手段,改革文化市场监管方式,包括用大数据和其他智慧监管手段。二是调整文化市场结构,提升产品质量和服务水平,对僵尸的文化企业的清理力度要继续加大。三是市场体系更加完善,加快建设统一开放、竞争有序的体系。四是优化文化消费市场,释放文化消费能力。五是降低资本进入门槛,协调社会效益和经济效益。
  建议从四个方面加强文化市场监管。一是构建高效的实施体系,提高监管能力和服务水平,建立责权明确、行为规范、保障有力的文化市场综合执法体系。二是完善市场配套措施,优化服务保障,统一执法规则,建立协调配合、运转高效的市场监管体制机制,形成大市场、大监管和大服务的新格局。三是经济效益和社会效益双效统一,完善资源配置,让更多更好的文化产品与文化服务进入市场。四是加强组织领导,强化顶层设计,对市场监管规划进行详细、具体的分解,协同创新,共同综合治理。

推动公平竞争审查制度法治化
  市场监管的挑战越来越多,如何强化竞争政策的基础性地位?这需要理性化、科学化、专业化的执法思维和模式。在深化改革的过程中,监管市场的重要任务是通过监管促进技术、推动改革。工商系统去年的一个监管重点是整治公用企业限制竞争和垄断行为,集中查办一批案件、处罚了一些企业,一定程度上规范了市场竞争秩序、保护了消费者权益,但并没有从根本上解决问题。公用企业实施限制竞争和垄断行为有很多原因,有的可能来自相关法律或者行政部门的规定,存在体制上的问题。现阶段,只能通过监管发现问题,督促相关部门和行业进行整改。
  营造公平有序的市场竞争环境,要加强监管,还要解决转型过程中政府权力过大的问题。建立公平竞争审查制度的目的就是约束政府权力,在“十三五”期间,必须要推动公平竞争审查制度法治化。美国新一届政府正在进行全美各联邦和各州开放市场竞争的考察和梳理,提出“要提高美国的竞争力,要净化市场,必须要开放市场,一定要有规则,不能对企业和外来人有障碍”。可见,行政执法公平、公正、透明的问题,不仅是我国“十三五”时期监管部门自身的要求,也是国际化的要求。

加强网络市场监管 打造效率共同体
  深化改革、不断创新是《“十三五”市场监管规划》的一个重要思想。规划的目的是在“十三五”时期激发市场活力和创造力,这就需要把市场管好、管活、管实。
  市场管得好的一个重要标志就是国际竞争力增强。未来的5年,在网络市场监管领域不能就平台管平台,单从一个互联网企业解决问题,而应从全局来看待网络市场,打造效率共同体。互联网的发展使自然人和法人的界限模糊,这就需要在监管理念和方式上有所创新,多听取实践者的声音。电子商务立法必须正面回应自然人网店问题,要有预见性,要管得活,持续保持国际竞争力。
  网络市场要想管得实就必须进一步加强和完善互联网监管。《“十三五”市场监管规划》提出对网络市场监管采取专项行动,实施一事一议。这种监管方式非常好,符合现阶段网络市场发展的实际情况。特别是对于打击网络市场中的假冒伪劣,一些平台的机制比政府机制有效得多。在摸索监管规律阶段,可以借鉴网络平台、市场主体的一些高效管理措施和机制,同时进行一些适当责任分工,加强国家层面协调,北京和杭州在这方面有很好的经验。

恶意竞争性信息披露应予制止
  市场经济中,有四种传统的信息传递方式与工商和市场监管密切相关,包括价格、广告、强制性信息披露和认证。现在,出现了一种新的信息披露方式——竞争性信息披露,即企业运用信息化技术主动披露信息,把信息公开化和透明化作为增强竞争力的手段。一般来讲,商业秘密是企业竞争力的重要因素,法律允许企业掌握商业秘密、保护商业秘密,但现在有些企业主动披露原本属于商业秘密的信息,其目的就是获得更大的市场竞争力。
  如何监管竞争性信息披露?关键在于区分企业和市场参与者是善意信息披露,还是恶意信息披露。如果是善意的,披露的信息越多越好,如果利用信息披露手段恶意竞争就应当予以制止。生产者披露自己的信息,会不会连带披露竞争对手的信息或者披露了被认为是商业秘密的信息?在竞争性信息披露过程中,如果传递了虚假信息怎么办?信息披露不当会不会损害竞争对手的利益和消费者的权益?这些问题都需要思考研究。

对接有效市场和有为政府
  什么样的市场是理想的市场?这是市场监管必须研究的问题。从微观经济学角度来说,市场失灵是4个原因造成的:不完全竞争、不完全信息、外部影响和公共物品。因此,理想的市场就是尽可能充分竞争的市场,尽可能披露充分信息的市场,尽量减少对第三方外部影响的市场,由政府提供公共物品的市场。能够做到前三点,就可以认为市场运行比较良好。如果没有监管,市场的运行是混乱的、无序的,必须发挥政府的监管职能作用。可以看出,《“十三五”市场监管规划》遵循了这样的逻辑,非常好地诠释了有效市场和有为政府的对接。
  要想真正使这部规划落到实处,毫无疑问要加大竞争执法的力度和消费者权益保护力度。每年3·15期间,有许多监管部门集中开展消费者权益宣传活动。推进消费者权益保护工作常态化、日常化,让更多消费者明白自己的权利、捍卫自己的权益,监管部门还有很多工作要做。部分地方对工商、质检、食药监等职能和机构进行整合,采取了“三合一”“二合一”或者“3+X”等模式,初步形成了大市场大监管的格局,这个格局是值得肯定的。“十三五”期间,在综合执法改革的大背景下,应当加强市场监管队伍建设。

建设网络市场规范管理监测体系
  我国网络市场有三个突出问题:一是国际形象不佳,假冒伪劣商品多;二是政府掌控能力不足,网络市场商户、店家数据不清;三是网络市场运行效率和质量不高。出现这些问题有三个原因:一是沿用传统市场管理思路,政府职责和网络平台责任划定不科学;二是监管手段不合理,局部或单个环节监管的模式效能低;三是监管对象网络信息和实际信息不一致,主体身份信息确认难。
  网络市场治理的核心是规范管理、精准巡查、社会共治、协同执法。建议以最集约化的程序落实实名制,对进入网络市场的所有市场主体和产品服务备案登记。同时,把规范化的市场主体信息和商品信息向全社会开放,用智能搜索技术实现7×24小时的全网搜查,避免同一商品在不同主体的信息不一致、同一主体在不同的环境信息不一致。在社会共治方面可以采取两个措施:一是建立质量预警机制,倡导消费者用手机等移动终端对商品作出评价;二是建立网络市场有奖举报机制,充分利用互联网技术便捷投诉。

(责任编辑:沈沉)

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