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试论商事制度改革推动下市场监管体系的调整与完善

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发布时间:2017-03-21 09:03 来源:
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商事制度改革背景下市场监管工作面临新挑战
  第一重挑战:职能划分。在推进商事制度改革过程中,对市场监管产生重要影响的主要是减少行政审批事项和“先照后证”改革。当前,我国市场监管体系是以综合监管为基础,专业监管和行业监管各司其职的体系结构,综合监管部门主要指工商部门。虽然工商部门有自己的专业监管领域,如对广告、商标进行专项监督管理,但工商部门的职能涵盖了市场交易各个领域。专业监管部门主要指负责专业领域监管工作,同时承担专项领域行政执法职能的相关部门,如税务、海关、环保等。行业监管部门主要指承担某一行业市场主体监管和执法工作的部门,如人民银行、银监会、证监会、保监会等。从整体上看,我国政府市场监管体系相对完整,但具体到某一市场领域,市场监管职能的分配还存在分散、有空白点等问题,监管领域缺乏合理的职能配置,监管空白与多头监管并存,导致了市场秩序风险问题多发。比如,近几年发生的毒疫苗、毒胶囊、互联网金融诈骗案例,反映出市场监管机制协同不力,无法对市场交易行为进行全过程的高效监管。在进一步减少行政审批事项、实行“先照后证”后,如果三类监管部门的职责不梳理清楚,将来谁负责监管的矛盾以及监管断层的风险会更加突出。这是简政放权给市场监管带来的第一重挑战。
  第二重挑战:流程重构。“先证后照”的制度设计客观上形成了一种“漏斗”型市场准入模式,许可部门只在“漏斗”的上部进行审批,而位于漏斗底部的工商部门实际上承担了替各部门把关的责任。实行“先照后证”改革后,市场准入模式变成了“金字塔”型,位于“金字塔”顶的工商部门仅负责主体资格的确认,不再承担经营资质的把关责任。如果企业在取得营业执照后,没有到相关部门办理经营项目或特定行业的审批手续而开展经营活动,不仅会对公平竞争的市场秩序造成危害,甚至有些还会造成对公共安全的威胁。因此,许可审批部门对企业的经营资格不仅要在事前的审批环节进行管理,更要在事中事后进行全过程监管。但从目前来看,过去习惯用行政审批代替监管的部门对于上述变化存在明显的不适应性,无论是思想观念、执法力量还是监管能力,都没有做好充足准备。审批部门如何转变以许可代替监管和许可了才监管的传统管理方式?如何实现从事前审批到事中事后监管的全过程监管?这是简政放权给市场监管带来的第二重挑战。
  第三重挑战:协同监管。实行“先照后证”改革后,许可审批部门作为市场准入环节的下游,并不知道哪些企业必须办理经营资质审批,也就无从发现企业是否抢跑经营。而缺乏靶向性的全覆盖式检查不仅超出了政府的管理能力,也增加了政府的管理成本。作为市场准入环节上游的工商部门,可以通过企业经营范围掌握哪些企业需要到哪些部门进行审批,如果工商部门将把这一关键信息推送给相关许可审批部门,就能将政府静态的登记信息转化为动态的行为监管,就能促进许可部门将被动的受理转化为主动的监督。从这个角度而言,如何在部门之间实现资源共享、信息沟通和执法协作是给市场监管带来的第三重挑战。

当前市场监管工作存在的主要问题
  交易双方信息不对称。信息不对称是高风险群体充斥市场的主要原因。信息不对称主要表现为逆向选择问题,即交易双方在达成协议前,由于不知道产品的质量优劣,只能根据平均质量支付价格,质量高于平均水平的产品就会因为卖不出好价钱而退出市场,结果就是造成低风险群体退出市场,市场上充斥的大多是高风险群体。就商品质量和食品安全而言,安全性高的商品或食品会被安全性低的商品或食品“挤出”市场。
  企业主体无序退市。企业主体低成本无序退市是市场秩序不稳定的主要隐患。目前企业退出主要有两种途径:一是守信守法企业的有序退出途径,即办理注销,这就意味着需要清理债权债务,需要完税和公告注销;二是违法失信企业的无序退出途径,即不办理注销直接退出。企业在有序退出时,需要提供多种材料,经过多项程序后方可办理注销登记;而无序退出时,只承担较小的机会成本。因此,不办理注销登记已成为市场主体低成本退市或“侵权式”退市的“首选”方式。这些无序退市的市场主体必然有一部分通过退出有意识地实施侵权行为来获利。
  信用机制不健全。信用机制不健全是造成个体风险在区域间转移的基本原因。市场经济是信用经济,信用机制是维护市场经济秩序的基石。而信用机制的缺失将导致市场主体之间无法建立长期的、稳固的经济联系,在市场信息流动缓慢和透明度较低的情况下,风险主体会倾向于向其他区域转移。
  行业自律机制缺失。行业自律机制缺失是造成个体风险向全行业扩散的主要原因。行业协会的行业自律机制主要包括两方面内容:一方面是行业企业对国家法律法规的遵守和贯彻;另一方面是制定行规行约制约企业的行为。近年来,我们更多地强调行业自律的第一个功能,这就造成行业协会在运用行规行约规范企业经营行为的作用没有得到有效发挥,这将导致行业内个体的风险演变成普遍认可的潜规则,最终形成全行业风险。
  市场监管事权分散。目前,相关部门承担的市场监管职能由不同法律法规分别作出规定,分割了不同市场领域的执法规则和标准。立法从单项业务的角度切入,无论是分段监管还是分行业监管,客观上都容易形成部门职责之间的“盲区”。专项法规过度细化,不可避免地造成内容的重叠,导致执行中的交叉和错位。同时,市场监管缺乏统一的执法标准,各部门执法缺乏统筹。对于各类市场主体和市场经营、交易和竞争行为的监管,按照不同的行业管理和专项管理要求由相关的行政部门分别行使,各部门从自身的管理角度出发确定自身的管理定位,并采用历史延续的管理模式,长期以来形成了监管执法的惯性方式。
  执法协作缺乏全局统筹。市场监管各部门之间对于执法协作缺乏全局统筹,专业资源无法对接和共享,目前仅通过专项整治、联席会议等方式推进联合执法,尚未建立综合治理长效协作机制。市场专业监管、行业监管和综合监管部门职责边界不清,专项管理与环节监管难以形成合力。由于市场主体和经营方式多元化,竞争和交易方式复杂化,对很多违法经营行为的查处,行业监管、专项监管和综合监管部门均可依职责监管,但难以界定其监管主责部门,导致出现“都可以管,也都可以不管”的情形,严重影响了市场监管执法效能。事实上,市场行为和商业活动无法分段割裂予以规范,如商品质量问题多在流通和消费环节被发现,工商部门对流通领域商品质量问题进行查处后,需要移转到质监部门查处生产者,才能实现对生产源头的治理。

西方国家市场监管模式的经验与启示
  严格监管是普遍性选择。在市场准入监管方面,西方国家采用的准则主义逐渐向严格准则主义转变,如进一步严格规定公司的设立要件、加重公司发起人的设立责任、对公司财务和重大经营活动实行公示制等。在竞争监管方面,各国都非常重视对市场竞争,特别是对不正当竞争的严格监管。一方面,多数国家都制定有不同形式的反不正当竞争法律,建立了专门或综合性的竞争监管机构;另一方面,竞争监管制度的国际性也不断加强,国际领域的协调与合作也在不断加深。在社会性监管领域,随着经济发展和人民生活水平的提高,对生活质量、安全健康等问题的关注程度日益加强,各国政府将监管的重点更多地转向社会性监管领域。以食品安全监管为例,发达国家都建立了以预防控制为特征的横向管理体系和以全程监管为特征的纵向管理体系。
  完善的市场监管体系需具有良好的经济、法治和社会基础。多元化的投资主体和竞争性的市场结构是构建现代市场监管体系的基础。良好的法治环境是构建现代市场监管体系的制度保证。市场经济需要一个多层次的监管体系,培育社会中介组织,完善公众参与机制,是构建多层次监管体系的社会基础。
  监管制度的演变是一种持续的制度创新过程。纵观西方发达国家监管制度的演变进程,都是一种以提高监管质量,实现良好监管为目的的制度创新过程。为了提高市场监管的灵活性,产生了与强制性监管相对的柔性监管手段和激励监管手段;为了提高监管的预见性,产生了与合规型监管相对的风险监管模式;为了提高监管的科学性,产生了与定性监管相对的定量监管方式。
  通过市场监管的效率和效益分析评价市场监管绩效。以成本-收益分析为核心的监管评估为监管部门的绩效评估提供了科学工具,而且有助于改进监管部门的可问责性,为监管部门提供了一种提高监管质量和监管效率的有效途径。

必须加强的市场监管重点工作
  把信用监管作为市场监管的治本之策。正是因为信用机制的缺失,导致了劣币驱除良币的逆向选择结果。市场监管体系应包括政府监管、行业自律、舆论监督、群众参与四个方面,其中都离不开信息的沟通。如果这个方面是断开的话,监管体制根本无法维系。因此,信用监管必须从信息的归集、公示和应用三个方面入手。关于企业的信用信息是散落于社会各处的,既有在政府部门的,也有在行业协会的,还有在新闻媒体和公众的,正是因为这些信用信息没有归集在一起,才造成了社会的信息不对称,因此我们要把散落的信用信息归集在一起。信用信息收集后,必须要向社会开放,让公众知晓,这就要依靠信用公示才能做到。从我们的实践来看,社会公众,包括金融机构等部门,对于信用信息的需求是非常高的,关键看我们能不能有效提供。将这些信息提供给社会后,社会自然会利用这些信息对违法失信者带来影响和限制,这就发挥了信用的约束作用。最后是信用的应用,包括企业信用与自然人信用之间的关联,失信企业在政府服务的相关领域受到限制等等。只有信用信息动起来、用起来,信用机制才能更好地发挥作用。
  把“放管结合”放在更加重要的位置。做到简政放权的“放”是比较容易的,但是市场准入门槛降低之后,鱼龙混杂,主体无序退出、恶意侵权的现象也会出现,这时候必须通过“管”的跟进来对“放”的风险进行控制。在实践中,放管结合更多体现在部门执法联动和协同监管方面,单靠一个部门单打独斗已经不现实了,必须通过合力监管收到最优的监管效果。因此,应实现全局统筹,使行业监管、专业监管和综合监管部门之间合作互补,构建专业监管、行业监管和综合监管部门职责衔接和协作的长效机制。
  把社会共治作为市场监管的基本原则。在当前形势下,政府传统的单向管制、封闭运行的管理方式已难以满足公众参与社会事务管理的多元需求,以政府为单一治理主体的治理模式已难以实现对各类市场和社会问题的有效治理。因此,必须构建一套市场监管治理体系,促进社会各主体间良性互动,进而提升政府的治理能力和治理水平。从这个意义上讲,必须发挥行业协会和企业商会的资源优势和专业优势作用,与行业协会在加强行业准入管理、建立健全行业标准、开展行业清理整顿、促进行业规范发展、推动行业诚信自律、促进矛盾纠纷调解等领域进行全面合作,有效引导其参与市场监管,最终形成企业自治、行业自律与社会监督相结合的共治格局。

□北京市工商局局长 陈 永

(责任编辑:沈沉)

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