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保险业反垄断执法须持之以恒

——兼评广西河池保险业垄断协议案

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发布时间:2017-07-06 09:35 来源:
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  2008年7月至2013年3月,广西壮族自治区河池市保险行业协会先后组织当地9家保险企业通过达成并实施自律协议,划分摩托车保险业务市场份额。2013年12月19日,广西壮族自治区工商局经国家工商总局授权,对河池市保险行业涉嫌垄断行为进行立案调查,于2017年3月20日分别对河池市保险行业协会及9家保险企业作出行政处罚。此案是《反垄断法》施行以来,工商和市场监管系统反垄断执法机构查处的第八件保险业垄断协议案。同期,发改委系统也在湖南、浙江、江苏、新疆等地查处了保险业组织垄断协议案。该行业成为仅次于公用企业和建材领域的反垄断违法行为高发的行业。此现象应引起我国反垄断执法部门及消费者保护组织的重视。

保险行业垄断行为成因分析
  笔者将工商和市场监管部门及发改委系统查处的保险行业垄断案件进行综合分析,发现这些案件中,涉案当事人的违法行为大多起始于2004年或2008年。通过进一步分析,笔者发现,出现这样的巧合是因为:一方面,新版交强险和商业第三者责任险自2008年2月1日生效,在保费下跌的同时,责任限额明显扩大;另一方面,保监会在2004年一口气发放了18家中资保险公司的经营牌照,而2008年我国保险业又迎来第三波保险牌照“扩容”。这两方面因素导致保险业竞争变得异常激烈,组织实施限制竞争协议的案件多发。
  实际上,这也是我国全面深化市场经济体制改革进程中面临的难题,即每当政府在某一领域放松或彻底放开价格管制,就会有相关企业或行业协会组织实施限制竞争行为,来缓冲价格管制放松或彻底放开后带来的巨大竞争压力。在2015年6月保监会启动商业车险费率改革后,保监会从2017年7月1日起再次下调商业车险费率浮动系数下限,赋予保险企业更多定价自主权,使驾驶习惯良好的“好车主”可以享受更低的商业车险折扣率。在这个节骨眼上,我国反垄断执法部门集中宣传保险业反垄断执法案例,对增强各地保险行业协会及保险企业《反垄断法》合规意识、避免触碰《反垄断法》禁止的“红线”将起到重要作用。

行业协会组织垄断协议的特点
  与湖南、湖北两省工商部门查处的5件新车保险业务反垄断执法案件相同,广西河池保险业达成垄断协议行为也是由行业协会组织实施的。分析工商和市场监管系统自《反垄断法》施行以来公布的25件垄断协议案件,笔者看到,有16件案件涉及行业协会参与组织实施垄断协议,数量超六成。可见,在《反垄断法》实施的“第一个十年”里,行业协会对《反垄断法》及其配套规则不熟悉、不重视,缺乏敬畏感,是其垄断行为高发的重要原因。需要注意的是,相比一般处于竞争关系的经营者之间达成的横向垄断协议,行业协会组织垄断协议具有以下7个方面的特点,需要反垄断执法者关注。
  一是行业协会的成员单位较多,并与这些会员单位保持频繁的业务交流。行业协会在组织为数众多的竞争对手一同实施垄断协议方面具有天然的信息优势和人员优势。在一些市场进入门槛较低,或者随着市场经济体制改革的深化市场进入壁垒逐步消除的行业,处于竞争关系的经营者较多,如各地工商和市场监管系统查办的组织垄断协议案件所涉及的保行险业、建材行业、会计行业、旅游行业。上述行业要达成垄断协议,往往依靠行业协会组织成员单位来实现。因此,各地反垄断执法机构有必要加强对上述行业的调研及反垄断普法宣传,同时注意发现案源线索。
  二是相比实施较为直接的价格垄断协议,组织实施较为复杂的垄断协议更普遍。在市场份额划分、地域或客户划分、限制产量产能、组织联合抵制等方面,行业协会可以发挥组织优势与人员优势。
  三是行业协会往往利用自身优势,监督成员单位执行以行业“自律规范”“自律指南”为名的协会决定来限制竞争,并及时对成员单位背离这些决定的行为进行处罚。这种对垄断协议参与者的有效约束往往可以保障一项垄断协议持续很长时间。更有甚者,还可以像广西河池保险业垄断协议案那样,伴随行业协会成员单位的扩展,使本可以带来竞争压力的新市场进入者也“入乡随俗”地参与到实施垄断协议的团体中来。
  四是一地行业协会往往与其他相邻地区的同业协会保持着很好的联系,更何况许多行业协会本身就是全国、全省范围的组织。这容易导致同一类型垄断协议在一地兴起或被“试点”成功后,很快拓展到全省各地,甚至全国各地,如在湖北、湖南出现的“新车共保”行为。
  五是由于我国历史原因,行业协会长时间存在政会不分的情况,甚至部分行业协会组织实施垄断协议的背后有行业监管机构的身影。一些个案还存在行业监管机构自身主动发起、由行业协会执行的垄断协议,进而加强了这些行业协会对其成员单位实施垄断协议的约束性,也更容易促使这些垄断协议在全省甚至全国得以蔓延。上述情况给反垄断执法机构查处此类垄断行为造成较大难度,导致此类垄断案件发现难、查办难、结案难。
  六是由于许多行业是深化政企分开等市场经济改革的重点领域,在这些行业的经营者中,占市场主导地位的大多是与行业主管部门渊源较深的国有企业。这些行业协会也往往由市场份额高、对主管部门影响力更大的国有企业把持。由这些经营者主导的行业协会组织实施的垄断协议也往往会使这些经营者的收益增加。在广西河池保险业垄断协议案中,行业协会的法定代表人同时也是中国人民财产保险股份有限公司河池市分公司的负责人,该分公司在河池各地通过行业协会组织垄断协议所获得的市场份额也最高。因此,反垄断执法机构在认定垄断协议的发起者、组织者,并据此权衡从重处罚时,也需要对行业协会的内部组织、人员管理、行业协会相关决定起草与决议流程进行了解,从而确保处罚能够客观、公正、更有针对性,经得起社会舆论监督与历史的检验。
  七是行业协会组织的垄断协议有着影响范围广、持续时间长、社会危害大的显著特点,同时也有组织更严密的特征。但从另一个角度看,这样的违法行为往往也越容易被群众或新进入的竞争对手举报,同时也更容易保全书面证据。反垄断执法机构要更加高效地取得这些证据,需果断地借助现场突击检查,或者从并非参与发起或组织垄断协议的行业协会成员那里取得关键证据。

反垄断执法工作须持之以恒
  从上述分析不难看出,我国在各领域全面深化市场经济体制改革的落实过程中,会有大量限制竞争、损害改革时效的违反《反垄断法》行为。这样的行为可能因为有行业协会的参与而持续时间更长、组织更复杂、危害更大,并可能在不同地区的同一行业表现出不同特点。这就需要我国反垄断执法者发扬持之以恒的办案精神,就像广西壮族自治区工商局查处河池保险业垄断协议案那样,从立案到结案历时近4年,做到有始有终,踏石留印,抓铁有痕。
  另外,除了需要国务院反垄断委员会和国家工商总局对各地反垄断执法工作加强公开与监督外,在各省工商局取消对地方工商局的垂直管理后,各省工商局应在地方工商局人员培训、调动地方工商局反垄断执法积极性与组织协调分工上多下功夫,争取各级政府支持,加强反垄断执法宣传与举报受理、案源摸排、证据收集等工作。
  需要注意的是,如果反垄断执法机构在个案执法上无法做到“兵贵神速”,就可能面临涉案当事人藏匿、篡改关键证据及通过地方行业主管部门等干扰反垄断执法的风险,也不排除会遭遇反垄断执法机构自身人事安排调整,为个案查处带来新的变数。因此,各省工商反垄断执法机构需要组织地方工商执法人员学习已公开的反垄断执法案例,熟悉办案流程与证据收集工作;通过鼓励地方工商执法人员到各自辖区宣传《反垄断法》,加强行政指导工作;对保险业、建材业、公用事业领域等限制竞争多发的行为多加调研,及时发现相关案源线索。
  不可避免的是,伴随普法宣传范围的扩大,反垄断执法机构可能遇到查处一地违法行为后,其他地区违法行为“转入地下”的情况,违法行为变得更隐蔽。这就需要反垄断执法机构通过更多更细致调查,查证行业协会在取消涉嫌违反《反垄断法》的章程、制度、决议或自律公约之后,涉案当事人的市场份额与业绩发展是否与前述有争议的章程、制度、决议或自律公约存续时大致一样,从而证明这些限制竞争行为仍旧“名亡实存”,继续影响相关行业的竞争环境。
  事实上,我国《反垄断法》现有的规定对违法经营者处罚力度不大,由于种种原因反垄断执法者很少没收违法所得,导致违法成本较低、执法成本较高,通过行政处罚惩戒违法经营者的效果有待提升。一些垄断协议很可能在“框定可预见的行政罚款”后,以更隐蔽的方式继续实施。对于保险行业,我国反垄断执法机构也应注意组织各省摸排当地是否仍存在涉及其他财产性、人寿险的垄断协议。
  中国共产党第十九次全国代表大会召开在即,行业协会、商会的政会分开改革,一地多会和一业多会改革正在有条不紊地推进。相关部门对行业协会组织实施垄断协议问题要保持高度警惕,坚持做到早发现、早立案、全面彻查、处罚到位,对违法情节严重的协会、商会依法建议登记管理部门予以注销,这样有助于行业协会、商会之间通过在反垄断法合规方面的竞争,实现优胜劣汰。
  具体到保险行业,我国前不久对完善保险业监管作出了明确要求。目前,保监会一方面强化监管;另一方面继续推进保险业全面深化改革,如2017年7月1日正式落地实施商业车险改革。这表明,要“保险姓保”,归根结底还是得依靠市场竞争的约束,通过加速优胜劣汰,优化资源配置,维护参保人利益,捍卫国家金融安全。而这离不开我国各地反垄断执法机构持之以恒地重视和推进保险业反垄断执法工作,站在维护国家金融安全的高度,克服困难,举一反三,让反垄断执法工作更高效。

□特约案评人 刘 旭(同济大学知识产权与竞争法研究中心研究员)

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