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工商、食药监、质监管辖权规定异同探析(下)

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发布时间:2017-07-11 09:33 来源:
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四、行政处罚管辖的其他规定
  (一)共同管辖的解决规则——谁先立案谁查处
  《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第九条规定:“对当事人的同一违法行为,两个以上工商行政管理机关都有管辖权的,由最先立案的工商行政管理机关管辖。”
  《食品药品行政处罚程序规定》第十条规定:“对当事人的同一违法行为,两个以上食品药品监督管理部门均有管辖权的,由先行立案的食品药品监督管理部门管辖。”根据上述规定,如果两个以上工商、食药监部门都有管辖权,只能由最先立案的部门管辖,最先立案的部门不能向其他有管辖权部门移送。
  《质量技术监督行政处罚程序规定》没有像工商、食药监部门一样规定共同管辖的解决规则,因此遇到两个以上质监机关都有管辖权的情形,应当适用管辖争议的解决规则即指定管辖。
  (二)管辖争议的解决规则——指定管辖
  《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十条规定:“两个以上工商行政管理机关因管辖权发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖。”
  《食品药品行政处罚程序规定》第十条规定:“对管辖权有争议的,应当协商解决;协商不成的,报请共同的上一级食品药品监督管理部门指定管辖。”
  《质量技术监督行政处罚程序规定》第八条规定:“质量技术监督部门之间对管辖权发生争议的,报请共同的上一级质量技术监督部门指定管辖。有管辖权的质量技术监督部门由于特殊原因不能行使管辖权或者上级质量技术监督部门认为需要指定管辖的,可以指定管辖。”
  指定管辖的原则和法律基础是上下级行政关系,指定管辖权实质上是行政管理权在管辖制度中的具体体现。因此,指定管辖强调的一是“共同”上级,二是“上一级”。
  (三)管辖权的转移
  发生在上级机关与下级机关之间的管辖调整和变通,属于管辖权的转移。
  《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十二条规定:“上级工商行政管理机关认为必要时可以直接查处下级工商行政管理机关管辖的案件,也可以将自己管辖的案件移交下级工商行政管理机关管辖。法律、行政法规明确规定案件应当由上级工商行政管理机关管辖的,上级工商行政管理机关不得将案件移交下级工商行政管理机关管辖。下级工商行政管理机关认为应当由其管辖的案件属重大、疑难案件,或者由于特殊原因,难以办理的,可以报请上一级工商行政管理机关确定管辖。”
  《食品药品行政处罚程序规定》第十一条规定:“上级食品药品监督管理部门认为必要时可以直接查处下级食品药品监督管理部门管辖的案件,也可以将自己管辖的案件移交下级食品药品监督管理部门查处。下级食品药品监督管理部门对本部门管辖的案件由于特殊原因不能行使管辖权的,可以报请上级食品药品监督管理部门管辖或者指定管辖。”
  《质量技术监督行政处罚程序规定》第九条规定:“上级质量技术监督部门在必要时,可以直接办理下级质量技术监督部门管辖的行政处罚案件。对重大、复杂的行政处罚案件,下级质量技术监督部门可以报请上级质量技术监督部门办理。”
  (四)移送管辖
  《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条规定:“工商行政管理机关发现所查处的案件不属于自己管辖时,应当将案件移送有管辖权的工商行政管理机关。受移送的工商行政管理机关对管辖权有异议的,应当报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖,不得再自行移送。”本条是关于行政处罚案件内部移送管辖的规定。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定:“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的,应当依法移送其他有关机关。工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依照有关规定将案件移送司法机关。”本条是关于行政处罚案件外部移送管辖的规定,具体包括向其他行政机关移送和向司法机关移送。
  《食品药品行政处罚程序规定》第十三条规定:“食品药品监督管理部门发现案件不属于本部门管辖的,应当及时移送有管辖权的食品药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理。受移送的食品药品监督管理部门应当将案件查处结果及时函告移送案件的食品药品监督管理部门;认为移送不当的,应当报请共同的上一级食品药品监督管理部门指定管辖,不得再次移送。”第十四条规定:“食品药品监督管理部门在查处案件时,发现违法行为涉嫌犯罪的,应当按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求,及时移送同级公安机关。”
  《质量技术监督行政处罚程序规定》第十条规定:“质量技术监督部门发现办理的案件不属于本机关管辖的,应当将案件移送有管辖权的质量技术监督部门。受移送的质量技术监督部门对管辖权有异议的,应当报请共同的上一级质量技术监督部门指定管辖,不得再自行移送。”第十一条规定:“质量技术监督部门发现办理的案件属于其他行政管理部门管辖的,应当依法移送其他有关部门。质量技术监督部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依照有关规定将案件移送司法机关。”

五、行政处罚管辖与投诉管辖的不同
  《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条规定,消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,向工商行政管理部门投诉的,依照本办法执行。第四条规定,工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的,实行调解制度。第三十三条规定,工商行政管理部门在处理消费者投诉中,发现经营者有违法行为的,或者消费者举报经营者违法行为的,依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。这是国家工商总局根据《消费者权益保护法》制定的对因消费者权益争议发生投诉处理的单独程序。
  《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的适用范围仅限于“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,向工商行政管理部门投诉”,因而工商部门所称的“消费者投诉”具有特定涵义,仅指因消费民事纠纷由消费者提出的投诉。消费者非民事纠纷性质的投诉(如要求惩处侵犯其合法权益的经营者违法行为的投诉)以及消费者以外的其他群体的投诉(如权利人投诉他人侵犯其注册商标专用权、企业名称权、商业秘密权等行为的投诉),并不适用《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》,而是适用行政处罚程序,即按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》处理。
  《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条规定:“消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县(市)、区工商行政管理部门管辖。消费者因网络交易发生消费者权益争议的,可以向经营者所在地工商行政管理部门投诉,也可以向第三方交易平台所在地工商行政管理部门投诉。”根据该条规定,对消费者投诉,除经营行为发生地工商机关具有管辖权外,经营者所在地工商机关也具有管辖权。同样,对网络商品交易投诉,除第三方交易平台所在地工商机关具有管辖权外,经营者所在地工商机关也具有管辖权。这与《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《网络交易管理办法》规定的行政处罚管辖权有着明显不同,各级工商(市场监管)机关在受理消费者投诉中,一定要注意切勿把消费者投诉管辖权与行政处罚管辖权混为一谈。
  按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条至第九条的规定,消费者投诉处理由县级工商部门管辖,工商所有权以自己的名义处理消费者投诉,市级以上工商部门原则上不对消费者投诉作具体处理(只有在上级工商行政管理部门认为有必要,或者下级工商行政管理部门管辖的消费者投诉,认为需要由上级工商行政管理部门处理并经过报请程序的情形下,市级以上工商部门才可以对消费者投诉作具体处理)。虽然省级和地市级工商机关设有12315消费者投诉举报中心,但其承担的只是分送职责,实施登记接收行为,不是受理行为,是否受理的决定由具体承办的县级局作出。
  与工商部门单独规定消费者投诉管辖权(其他投诉举报都按行政处罚管辖处理)不同,食药监、质监部门都对投诉举报的管辖权进行了统一规定,且实行统一受理制,即哪级接收就由哪级作出是否受理的决定。
  《食品药品投诉举报管理办法》第四条规定,国务院食品药品监督管理部门主管全国食品药品投诉举报管理工作,调查处理全国范围内有重大影响的食品药品投诉举报并发布相关信息。第五条规定,地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作,调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息。第八条规定,各级食品药品监督管理部门应当畅通“12331”电话、网络、信件、走访等投诉举报渠道,建立健全一体化投诉举报信息管理系统,实现全国食品药品投诉举报信息互联互通。第九条规定,各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定,对受理的投诉举报进行调查处理,并将处理结果反馈投诉举报人,及时解决和回应公众诉求。第十条规定,食品药品投诉举报机构负责统一受理食品药品投诉举报。对直接收到的食品药品投诉举报,食品药品监督管理部门应当自收到之日起5日内转交同级食品药品投诉举报机构;无同级食品药品投诉举报机构的,应当自收到之日起5日内转交负责投诉举报管理工作的部门。根据上述规定,各级食药监部门对投诉举报事项都有调查处理权即管辖权。
  质监部门的举报投诉处理程序规范是1998年原国家质量技术监督局第51号令发布的《产品质量申诉处理办法》。2012年11月,国家质检总局曾发布修改的征求意见稿,但至今仍未正式出台。“申诉”一词源于修改前《消费者权益保护法》第三十四条的规定,现行《消费者权益保护法》已经将“申诉”一词改为“投诉”。根据《产品质量申诉处理办法》第二条的规定,产品质量申诉应该包括投诉和举报,只要是反映产品质量问题的,无论是消费者,还是作为用户的经营者或者其他组织和个人,均可以按照上述规定申诉。根据《产品质量申诉处理办法》第六条的规定,技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定,并告知申诉人。由此可见,质监部门对投诉举报处理,与食药监部门基本相同,也是投诉举报人向哪级投诉举报就由哪级负责处理。根据《产品质量申诉处理办法》第十四条的规定,产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督行政部门管辖,即县、市级技术监督行政部门对投诉事项的调解工作都有管辖权。
  综上,工商、食药监、质监关于管辖权的规定有很多相同之处,但也存在一定的差异性,这是3个部门根据各自的工作特点确定的,目前尚无法统一。这需要机构已经“三合一”的基层广大执法人员认真学习、熟练把握相关规定,在执法实践中,针对不同的工作内容,对照管辖权相关规定,及时准确确定管辖权,切实做到法定职责必须为、法无授权不可为,这是正确实施行政处罚、妥善应对投诉举报、有效防范工作风险的重要保障。

□河北省承德市市场监管局 梁仕成

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