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依法依职监管 积极服务发展 促进公平正义

——全国部分地区合同行政监管工作实践和思考(上)

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发布时间:2017-09-12 09:45 来源:
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编者按
  
近年来,全国工商和市场监管系统围绕全面深化改革新要求,依法履行合同监管职责,在服务经济发展、维护市场秩序、净化消费环境、保护当事人合法权益、服务农村改革发展、促进企业诚信建设等方面发挥了重要作用。
  新形势下,工商和市场监管部门开展合同监管工作,既是法定职责,也是社会公众的迫切需要。加强合同监管工作,对于营造公平竞争的市场环境、释放消费潜力、构建社会诚信体系、促进经济社会发展意义重大。
  9月13日,全国工商和市场监管部门合同行政监管工作座谈会将在安徽省合肥市召开。本版特别刊出专题,反映全系统开展合同行政监管工作的经验、取得的成绩以及相关思考和探索,供大家借鉴。

宁夏中宁:“合同帮农”结硕果产业发展大丰收

  中宁县位于宁夏回族自治区中部,是闻名全国的枸杞之乡,全县农业人口占近80%,耕地面积53万亩。中宁盛产枸杞、红枣、苹果、硒砂瓜等农副产品,是全国的商品粮生产基地县、瘦肉型猪生产基地县、经济林建设基地县、全国特产之乡先进县。
  2015年以来,中宁县市场监管局充分发挥职能作用,以推行涉农合同示范文本、开展涉农合同行政调解、打击涉农合同欺诈行为、开展涉农企业抵押物登记、解决融资难问题为重点,大力实施“合同帮农”工程,为加快中宁农村经济发展,壮大县域经济发挥了积极作用,有力促进了社会主义新农村建设。

强化宣传 引导订单农业发展
  中宁县市场监管局采取召开座谈会、印发宣传资料、张贴宣传标语、送法到田间炕头、深入农村赶大集、利用重要节日上街宣传等形式,宣传合同农业的意义,增强农户的合同意识。针对规律抓宣传——结合农村实际,中宁县市场监管局春推文本,夏走田间,秋抓履约,冬搞培训,丰富宣传方式和内容。突出流程抓宣传——抓住合同双方签订前、签订时、签订后三个重点时段,实施有效、有力、有针对性地宣传,引导使用订单,帮助签好合同。围绕特色产品抓宣传——结合枸杞、硒砂瓜等特色产品,搞好上门走访,实施合同法律援助,大力发展优势企业、优势农户、优势基地。2015年以来,共开展合同法规宣传培训16场次,发放宣传资料17000余份,参加培训的农民专业合作社和农户达6450人次。

常抓不懈“合同帮农”工作成效明显
  中宁县市场监管局始终把“合同帮农”与“经纪活农”工作有机结合起来,充分发挥与农牧、林业、科技部门以及各乡镇、典型示范专业合作社建立的21个合同帮扶指导站的作用,结合农业标准化示范县创建及农资和枸杞、硒砂瓜等农产品市场监管工作,中宁县市场监管局工作人员深入涉农企业、农民专业合作社,主动帮助审查合同内容,积极为服务对象提供咨询,引导农民产业化经营,扩大枸杞、硒砂瓜等特色农产品销售量。在枸杞、硒砂瓜上市之际,深入到农民专业合作社、经纪人中,大力推行《农副产品购销合同》《硒砂瓜订购合同》等合同示范文本,与外地客商和农户进行交谈并指导签订合同示范文本,教育引导其严格按照合同约定从事枸杞、硒砂瓜销售,严厉查处欺行霸市、压级压价、骗买骗卖、合同欺诈等违法违规行为。深入推行“公司+合作社(协会、农村经纪人)+农户(基地)”发展模式,利用合同将生产、销售联接起来,切实抓好产前签约指导,加强产后监督履约,全面构建护农惠农长效机制。2015年以来,推广应用农副产品购销合同示范文本、硒砂瓜订购合同示范文本8.6万份,指导农民专业合作社和农户签订各类农商合同6220份,合同金额11.8亿元。

银企对接 动产抵押登记解决融资难题
  近年来,中宁县市场监管局充分发挥职能作用,把开展企业动产抵押登记、搭建银企合作平台作为解决涉农企业融资难题的有效手段,积极支持鼓励广大涉农企业把生产或将来预收的农产品、产品、原材料、半成品,以动产抵押方式向市场监管部门登记获取贷款,支持以融资租赁方式办理动产抵押登记,涉农主体可以用租来的生产设备办理抵押,解决资金紧缺问题。2015年以来共办理涉农动产抵押登记87件,帮助74户涉农企业融资49.3亿元,抵押物价值达108亿元,同时,积极推行全程服务和当场办结制度,搭建银企双赢平台,帮助企业拓宽融资渠道。3年来,中宁县市场监管局通过与县农村信用合作联社、宁夏银行中宁支行搭建平台,积极为302户农户、农村个体工商户和涉农企业解决小额贷款4000余万元。

加大力度 严查涉农合同违法行为
  近年来,中宁县市场监管局充分发挥合同争议行政调解快捷、简便、高效的优势,积极开展针对涉农合同的争议调解工作,化解矛盾,降低涉农合同争议双方的诉讼成本,切实维护涉农主体权益。在开展合同调解工作的同时,注重加大对涉农合同违法违规行为的监督处理力度,严厉打击利用合同实施坑农、害农的违法行为;注重加大对涉农合同不公平格式条款的规范监管,重点对免除自身责任、加重消费者责任、排除消费者权利的违法违规行为开展集中规范整治,切实保护了涉农主体合法权益不受侵害,维护了良好的市场经济秩序。近3年共调解涉农合同纠纷案件23件,合同金额137万元,为农民挽回经济损失88万元。

经纪活农 助推农村经济发展
  近年来,中宁县市场监管局紧紧围绕中宁特色优势产业发展,积极探索经纪活农新路子,大力培育发展农村经纪人队伍,努力在巩固、创新、规范、提高上下功夫,重点在扩面、提质、增效上做文章,实现了农村经纪人队伍量的扩张和质的提高。通过引导经纪人向专业合作社、家庭农场等组织化、规范化、品牌化发展,为促进农业增效、农民增收发挥了积极作用,为中宁农村经济发展作出了积极贡献。针对签订枸杞、硒砂瓜等农产品合同存在的问题,执法人员认真讲解了《合同法》基础知识及签订合同中存在的问题,引导经纪人、专业合作社,从数量型向质量型转变。目前,全县共有经纪人3627人,农村各类经纪中介组织96个,个体农村经纪人3531人;全县直接或间接从事经纪服务的农村经纪人共有8000多人,涌现出了一批国家级、自治区级、中卫市级农民专业合作示范社,带动种植(养殖)农户8.5万户,实现农产品加工转化率超过60%,实现产业化经营收入10.68亿元。其中,带动农民种植枸杞20万亩,涉及农户4.6万户,产值20亿元,农民种植枸杞人均收入4000元;带动农民种植硒砂瓜35万亩,涉及农户6300户,产值2.5亿元,农民种植硒砂瓜人均收入1350元;带动农民种植红枣10万亩,涉及农户1600户,产值3500万元,农民种植红枣的人均收入130元;带动农民种植苹果9万亩,涉及农户600户,产值1.5亿,农民种植苹果人均收入550元;带动农民养殖生猪30万头,产值4亿元,农民养殖生猪人均收入1030元。
  中宁县市场监管局在深入实施“合同帮农”工程、推进县城经济发展上作出了积极贡献,受到了地方党委、政府的充分肯定,连续6年获评“支持地方经济发展先进单位”。

□宁夏回族自治区中宁县市场监管局 王学仲



浙江:开启“互联网+合同监管”新局面

“互联网+合同监管”推进历程
  从2012年开始,浙江省工商局即着手探索“互联网+合同监管”工作。2012年11月,省局下发通知,规定从2013年1月1日起全省应用浙江省拍卖网上备案系统,各种经营性拍卖活动备案工作由原来的书式备案改为网上备案。网上备案大大提高了工商部门对拍卖活动的监管效能,实现了纸质备案向网上无纸化备案的转变。截至目前,浙江全省共生成拍卖活动前的备案数据24433条,拍卖活动后的备案数据24118条。
  根据《企业信息公示暂行条例》要求,为及时做好全省企业动产抵押登记信息公示工作,浙江省工商局开发了浙江省动产抵押登记信息填录系统。2014年9月,省局下发《关于做好动产抵押登记信息公示和启用动产抵押登记信息填录系统的通知》,规定从2014年10月1日起,全省统一应用浙江省动产抵押登记信息填录系统办理企业动产抵押登记。系统内相关数据即时交换至浙江省企业信用信息公示系统,统一向社会公示。截至目前,系统共收集25975家企业生成的动产抵押登记相关数据26911条。
  为方便企业开展合同格式条款备案申报,实现企业合同格式条款备案“零上门”,浙江省工商局开发了浙江省合同格式条款备案系统,规定从2017年6月1日起全省统一应用系统办理企业合同格式条款备案工作,原来的书式填写、现场申报改为全程网上注册、申报,并办结备案流程。系统运行近两个月,共有345家企业网上备案合同481份。

推进“互联网+合同监管”的必要性
  基层开展合同监管应借助互联网信息化手段提高工作效率。合同监管工作重心在基层县级局,但监管力量明显不足。运用互联网信息化手段,推动合同业务全程网上办理,既可以解决合同监管条线人员不足的问题,又规范了合同监管工作操作程序,提高了行政效率,便利了企业办事。
  在“互联网+”发展背景下,推进“互联网+合同监管”是必由之路。“互联网+”引发的社会深层次变革,促使政府各职能部门必须依靠信息技术手段了解市场,运用信息化管理手段转变行政监管方式,提高政务管理质量,为公众提供更多、更好、更高效的服务,使政府成为更加开放透明、更加廉洁高效的政府。“互联网+合同监管”将合同监管工作与互联网这一载体有机结合,通过统一监管标准、优化监管流程和网上办理、开展网上咨询和网上监督、提供智能化人性化的创新服务、拓展服务渠道等方式,构建起一整套公开透明、高效便捷的政务监管服务体系,群众办事更方便、创业更顺畅,亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。
  “互联网+合同监管”是适应商事制度改革、加强事中事后监管的题中之义。商事制度改革强调“宽进严管”,“严管”重在实现信息的实时传递和对接,需要加强信息的社会公示和共享,形成监管合力。在“互联网+合同监管”方面,可以应用大数据技术,了解政府决策部门的数据需求,自主分析相关数据,为政府决策提供依据;可以向社会公众开放可公开的数据,通过数据交互与反馈,曝光各类合同违法行为,树立监管执法威信;可以客观分析某一区域一定时期的行业分布情况及经营主体合同订立和合同履行数据,为创业投资和行业发展提供参考。
  “最多跑一次”改革工作倒逼合同监管方式向智慧化转变。今年,在以推进深化简政放权、放管结合、优化服务为重点的群众和企业到政府办事“最多跑一次”改革工作中,浙江省政府要求各部门和各级政府充分运用“互联网+政务服务”和大数据技术,加快推进更多服务事项网上办理。应用浙江省拍卖网上备案系统,拍卖企业在网上就可以完成拍卖备案工作;应用浙江省合同格式条款备案系统,解决了以往企业需要多次往返工商部门沟通条款修改的问题;应用浙江省动产抵押登记信息填录系统,企业在网上录入完整信息,打印生成书式登记表,签名盖章后携带其他相关资料即可到工商部门现场办理登记。上述工作都是顺应“最多跑一次”改革的创新实践。

浙江“互联网+合同监管”工作亮点
  系统开发始终坚持以规章和规范性文件为制度前提。在架构合同监管业务系统的同时,我们牢牢把握合同监管工作法律定位不偏失的原则,通过制定相应的规范性文件,制度先行,引领合同监管业务系统的开发。比如,依据《浙江省合同格式条款备案办法》开发浙江省合同格式条款备案系统。2016年初,浙江省工商局启动《浙江省合同格式条款备案办法》的起草工作。我们根据《浙江省合同行为管理监督规定》,结合“最多跑一次”改革,在《浙江省合同格式条款备案办法》中对合同格式条款备案的宗旨和依据、适用范围、申报时间、权限划分、材料提交、备案程序等问题作了规定,而且特别规定了合同格式条款备案通过网上浙江省合同格式条款备案系统办理。
  系统运行维护与时俱进。浙江省合同监管业务系统始终按照省局主导开发、基层局试点运行、全省推广实施的原则推进。在系统上线运行前即制定操作手册,明确网上操作的流程,使基层合同监管干部和相关企业群众一目了然,一学就会。同时,建立网络答疑平台,及时解答基层和企业的相关疑问。系统上线运行后,一方面,浙江省局根据系统运行过程中出现的问题及时进行修改完善;另一方面,配合制度修订不断完善系统。适应《动产抵押登记办法》的新规定,我们进一步优化现有系统,新增动产抵押登记撤销、数据修正、业务统计分析报表等功能,做到与现行法紧密衔接。
  动产抵押登记线上线下相结合。已运行近3年的浙江省动产抵押登记信息填录系统采用线上线下相结合的动产抵押登记流程:首先由企业在网上填录信息,系统对填录的信息有30天的保存期;在30天内,企业下载已经填录完毕的动产抵押登记表并盖章后,连同其他法定材料递交登记机关;登记机关通过流水号调取企业在网上填录的资料,经核对无误后,在登记表上盖章,即完成整个登记工作。
  动产抵押是企业对资产的重大处置行为,错误登记会给抵押双方带来严重经济影响。因此,系统设计为在企业办理动产抵押登记前,抵押双方通过线上填录动产抵押信息并下载打印,解决企业在办理动产抵押登记中规范填写相关登记信息的问题,同时避免登记机关错误填写登记信息带来的履职风险。由于动产抵押登记需要双方到登记机关盖章确认抵押,虽然整个登记流程无法实现“零上门”,但企业通过事先的网上录入已经填录好了动产抵押登记表,缩短了在登记机关等候办理的时间,即到即办,大大提高了登记效率。
  合同格式条款备案工作回归法律原义。自2002年浙江开展合同格式条款备案工作以来,全省各级工商和市场监管部门从维护社会公共利益、保护消费者合法权益出发,对应当备案的合同格式条款进行了即时的、全面的、实质性的审查,即企业提交合同文本等材料,工商和市场监管部门经审查后提出修改意见,企业提交修改后的合同文本,工商和市场监管部门再审查后向报备的企业下发《合同格式条款备案通知书》。特别是对于商品房买卖合同格式条款的备案,房管部门的程序设定为事前审查,偏离备案的立法要求,需要我们在符合依法行政的理念下,转变工作方法,回归合同格式条款备案工作的原义,还原合同格式条款备案工作的告知性、监督性本质。今年6月1日,新的《浙江省合同格式条款备案办法》正式实施,《办法》规定,经营者提交材料齐全的,备案机关予以备案。经备案的含有格式条款的合同样本供社会查询。同样,与《办法》相配套的浙江省合同格式条款备案系统,也充分体现了合同格式条款备案是一种事中事后行政监管方式的法律本质。系统设计体现了今后合同格式条款备案实行形式审查备案制度,并通过“双随机”抽查等方式强化事后监管。
  浙江在全国首创网上全程办结合同格式条款备案,进一步优化备案制度和程序,准确定位备案机关的角色和职责,从制度上防范履职风险,提高了备案效率。

□浙江省工商局 陈旭锋



安徽黄山:加强旅游合同监管 助力旅游强市发展

  安徽省黄山市是闻名遐迩的旅游城市,境内旅游资源丰富,有A级以上景区56个,其中5A级景区8个、4A级景区20个。近年来,黄山市市场监管局围绕市委、市政府中心工作,以发展旅游强市为目标,抓规范,强监管,扎实开展旅游类合同格式条款监管工作,倡导旅游企业诚信经营,打造“信用旅游”,维护良好的旅游市场秩序,营造放心的旅游消费环境,助力黄山全域旅游发展。

顺应旅游发展新业态规范自助游服务合同文本
  随着旅游业的发展,自驾游和自由行发展迅猛,成为旅游新业态。但因没有统一的合同示范文本,自驾游(自由行)服务合同极易出现不公平格式条款。2016年,安徽省工商局向社会发布消费警示,曝光自驾游(自由行)服务合同中存在的问题。为规范此类合同行为,发挥黄山旅游强市的引领作用,黄山市局把规范和完善自驾游(自由行)服务合同作为2017年全市合同监管工作的一项重点任务,先后走访了市旅游委等多家单位,征求旅游主管部门、学界和法律专家的意见和建议;召开区县市场监管部门座谈会和旅游企业代表座谈会,听取基层监管部门和旅游企业的建议和想法。通过深入调研,广泛征求意见,拟制定出台《黄山市自驾游(自由行)服务合同》示范文本。

加强法律法规宣传培训 增强旅游行业主体诚信意识
  黄山市市场监管局一直高度重视法律法规的宣传和培训工作。为方便企业熟悉合同相关法律法规,该局精心编印《合同管理相关法律法规汇编》,向旅游企业发放1000余本。此外,通过举办培训班、设立咨询台、送法上门等方式,加大对涉旅企业和工作人员的法律法规培训力度,从思想上引导旅游企业不断筑牢诚实守信意识,从业务上帮助旅游企业不断提升合同管理水平,规范合同行为,促使企业做到规范签约,依法履约,助推黄山“信用旅游”建设。近3年来,该局面向涉旅企业举办了合同法律法规培训8场次,培训旅游企业人员1500余人次。

持续开展集中整治活动 推广使用合同示范文本
  自2015年以来,黄山市市场监管局连续3年把旅游类作为合同格式监管重点领域,开展集中规范整治活动。检查涉旅企业900余户次,收集合同样本197份,备案合同26份,约谈企业22户,指导企业自纠合同15份。2016年12月,根据省工商局部署,在全市开展了旅游类合同行政执法服务月活动,召集旅游企业举办行政指导会,详细讲解旅游类合同格式条款专家点评意见,指导企业规范拟定合同格式条款。同时,利用培训会、指导会等多渠道推广2014年版旅游合同示范文本,倡导旅游企业广泛应用。目前,黄山市各大旅行社签订的主旅游合同均使用了示范文本。

加大违法行为查处力度 推进部门联动协作共治
  旅游合同监管涉及多单位多部门职责。黄山市市场监管局对外加强与相关部门的协作,每年联合开展以旅游合同为重点内容的旅游市场专项整治行动;对内,成立以局长为组长、业务科室为成员的旅游市场专项整治工作领导小组,整合人员力量,加大执法力度;对下,加强对区县局的业务指导,营造部门联合、上下联动的旅游合同监管良好氛围。在专项行动中,重点整治旅游补充协议中是否存在免除自身责任、加重对方责任、排除对方权利的“霸王条款”;严肃查处利用旅游合同格式条款侵害消费者合法权益的违法行为。

□安徽省黄山市市场监管局 黄家红

(责任编辑:沈沉)

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