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关停涉嫌违法网站相关问题探析

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发布时间:2017-10-10 09:45 来源:
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  互联网作为信息汇集、存储、分析、传递、应用的一门现代化技术,使人们在获取信息时可以跨越空间缩短时间,进而降低成本提高效率。然而,互联网的开放性、快速性、交互性也使得错误或者虚假的信息能在短时间内广泛地传播,通过网络伪造、冒用市场主体的现象屡有发生,未标明主体身份网站实施违法行为尤为突出。工商和市场监管部门需要对涉嫌违法网站及时采取有效措施,防止虚假信息进一步扩散,遏制违法行为。

关闭涉嫌违法网站的必要性
  以实践中接收的举报为例:某保健品公司举报某网站未经该公司授权就在其网站上宣传其保健品,宣传内容不仅对该保健品的功效进行了夸大,而且涉及疗效,同时还使用了某位国家领导人的形象。监管干部接此举报后,通过浏览网页确认举报的情况确实存在,但在对该网站标称的主体进行实地检查中发现,通过住所无法联系到主体。随后,监管干部通过年报所留企业联系方式、网页上的联系电话以及QQ等多种方式试图与该公司取得联系均无果,在依法将其列入经营异常名录后,案件查办遇到困难。此时,对涉嫌违法网站采取临时关停措施不仅可以满足举报人的合理要求,也是遏制网络违法经营行为的重要方式,更重要的是可以消除不良影响,控制事态,避免更多的消费者上当受骗。
  除了上述通过各种方式无法联系涉嫌违法当事人的情形外,还存在因网站未标明主体身份而无法确认涉嫌违法当事人,以及网站虽有标称主体,但其不承认网站为其所有等诸多使案件查办无法推进的情形。因此,对于穷尽现有手段仍无法制止违法网站继续从事违法活动的,有必要及时采取暂时屏蔽或停止网络接入的措施,有效遏制虚假信息进一步扩散,防止事态进一步扩大。

关闭涉嫌违法网站面临的问题
  在以往工作中,分局所需要关停涉嫌违法网站多为无法确认涉嫌违法当事人的情形,相应做法也是以分局名义向市一级通管局发函,但绝大多数情况是函去无回,涉嫌违法网站也没有被关停。导致这样结果的原因如下:一是区县分局不是省级通信管理局的同级机关;二是由于区工商分局无法向通管局提供对违法当事人的行政处罚决定书,故其无法予以配合。
  2017年,北京市工商局与北京市通管局建立合作机制,北京市通管局对于北京市工商局出具书面认定意见要求关闭涉嫌违法网站,采取配合关停措施。现在,区县工商分局在发现当事人从事网络商品交易及有关服务活动中违反工商行政管理法律法规规定,情节严重,需要采取措施制止违法网站继续从事违法活动、对违法网站实施临时关停措施的,在保留证据材料、妥存工作痕迹的基础上,以分局名义向北京市工商局报送对违法网站采取管制措施的申请,由北京市工商局提请北京市通管局依法暂时屏蔽或者停止违法网站的网络接入服务。相较于以前,现在这种方式比较行之有效,解决了基层监管干部的实际困难,为证明监管干部“穷尽手段”履职增加了砝码,在一定程度上依法遏制了违法行为。但从操作层面看,也还存在以下几个问题。
  关停标准不统一的问题。《网络交易管理办法》第四十五条和第四十六条规定,工商行政管理部门判定当事人在网络商品交易及有关服务活动中,存在违反工商行政管理法律法规规定的以下两种情形时,需要采取措施制止违法网站继续从事违法活动的,可以依照有关规定提请网站许可或者备案地通信管理部门依法责令暂时屏蔽或者停止违法网站接入服务:一是情节严重;二是对网站违法行为作出行政处罚后,需要关闭该违法网站。上述规定在实际执行中面临的共同问题是没有统一的关停标准,是否关停网站需依据监管人员的主观判断。
  因此,有必要将“情节严重”具象化,对于可以采取临时关停措施的条件进行梳理。如果是为了控制风险、遏制事态发展,同时达成通过关停网站倒逼网站实际控制人现身接受处罚的目的,可否把关闭网站的标准归纳为以下四个原则:
  原则一:无法确定涉嫌违法当事人的可关停。比如,涉嫌违法网站未公示主体也未进行ICP备案,监管干部无法确认网站所有者;或者涉嫌违法网站伪造、冒用市场主体身份的。
  原则二:能够确认涉嫌违法当事人但其不配合案件查办的可关停。比如,涉嫌违法当事人通过住所无法联系,通过网页所留的电话或QQ联系后对监管干部调查其违法经营行为不予配合的。
  原则三:违法事实明显、对社会的负面影响较大,无论是否确定涉嫌违法当事人,也无论其是否配合案件查办工作,均可先行关停。比如,从事传销、非法集资或者发布违法医疗信息。
  原则四:已被登记机关吊销营业执照或撤销设立登记的主体所开设的网站可关停。
  依据上述四个原则,工商和市场监管部门即使暂时无法对涉嫌违法当事人实施行政处罚,但能通过暂时关停网站实现制止违法网站继续从事违法活动的目的。更为理想的状态是,因惧怕被处罚而不承认网站为其所有的涉嫌违法当事人,由于网站被关停而利益受损,权衡利弊后转而配合相关监管部门查处违法行为。
  网站关停的时效性和履行程序的合法性之间的矛盾问题。对涉嫌违法网站采取临时关停措施,是监管部门在穷尽现有手段仍无法对违法主体实施行政处罚的情况下,为体现自身履职尽责所采取的终极手段。从时效性看,互联网不受地域限制的特征和网络信息传播的开放、快速的特性,会使网站的违法行为在短时间内迅速波及为数众多的消费者,作为执法者当然希望能够在第一时间遏制违法行为、避免事态扩大,避免更多消费者权益受损,因此关停措施必须及时、高效。
  然而,关停网站这项措施带有较强的惩罚性色彩,关停网站几乎可以相当于吊销市场主体。因此,即便是出于防范后期复议、诉讼风险的目的,也不能忽视关停网站的程序合法性问题。如果参照吊销市场主体的执法程序,如何向网站所有者送达责令整改通知书,如何履行告知义务、保障网站所有者的知情权,监管部门作出关闭决定是否需经本单位法制部门同意,抑或是参照案件办理程序履行内部的案审会审议、局长办公会审批等程序,都是非常现实的问题。仅就送达一事而言,如参照吊销程序进行送达,那么依次公告送达责令整改通知书、听证告知书和行政处罚决定的周期即使无缝衔接也需 180日,长达半年的公告期将使关停网站的措施形同虚设。
  要从根本上解决网站关停的时效性和履行程序的合法性之间的矛盾,还需从规范内部工作流程角度对关停网站进行制度设计,形成工作规范。这一工作规范需要在兼顾涉嫌违法网站所有者的合法权益的基础上,同时做到流程简单、操作快捷,保证关停的时效性;必须改变思路,大胆尝试,出台“程序合法”的网络版。以送达方式为例,如果用传统的监管思路送达公告,看似程序合法,实则误人误事,既然大部分涉嫌违法网站上都有交谈窗口或邮箱、QQ号,可尝试以此为媒介发送网络通知公告,结合网监系统取证固证的视频录制功能(如北京网监系统的见证实录功能)留存工作痕迹。同时,鉴于通知公告以网络信息方式点对点发布,公告送达的时间就没必要按线下程序等待60日,例如规定连续3日3次发布即视为送达。
  如同改革发展过程中遇到的难题需要用更坚定、更深入的改革来破解一样,对网上出现的问题还是要以网络化的手段予以解决,只有这样才能将“以网管网”落到实处,真正实现净化网络市场环境的目的。
  关停网站的有效性问题。关停网站的有效性问题,更多地可能出现在通管局环节。网站许可或者备案地通信管理部门责令暂时屏蔽或者停止违法网站接入服务,其中可能存在三方面问题:第一,通管局要求运营商或域名服务提供商对涉嫌违法网站采取关停措施,关停需经多方多环节操作,哪一环节出现问题都可能使关停效率降低甚至无法实现;第二,如果涉嫌违法网站服务器在外埠,省级工商或市场监管部门需要将关停申请报工商总局,由总局协调工信部,再由工信部派至服务器所在省级通管局,如此多的上报和转派环节必然影响关停措施的有效性;第三,如果涉嫌违法网站服务器在境外,那么即使报送至工信部,可能也无法关停。此外,由于专业性原因,在报送关停申请前对于服务器所在地域进行甄别,也是工商或市场监管干部会遇到的困难。
  关停网站后续问题的处理。一是必须给予涉嫌违法网站当事人改正违法行为从而恢复被关停网站的救济途径,在关停的工作规范中明确恢复网站的条件、程序和期限等。二是如果出现涉嫌违法网站所有者对工商和市场监管部门关停其网站的措施不服的情况,申请复议或诉讼如何应对。
  省级通管局主要依据《关于建立境内违法互联网站黑名单管理制度的通知》中“违反国家其他有关法律规定,情节严重,依法应终止服务,省通信管理局根据法律、行政法规授权的同级机关的书面认定意见,责令关闭,并决定需要列入黑名单管理的境内互联网站(及其网站主办者)”的条款进行涉嫌违法网站的关停操作,因此复议或诉讼的主体应为出具书面认定意见的省级工商和市场监管部门,而相应的工作规范又是证明采取关停监管举措合规性的重要依据。在目前情况下,只有通过实践试错,才能使关停网站措施更加合理、可行、规范。

如何提高工商部门对涉嫌违法网站的控制能力
  工商和市场监管部门把对一般市场主体的监管手段直接应用于对网站的监管并不适用,需要对网站采取关停措施时,必须借助于行业主管部门的配合。加之关停网站属于较为极端的方式,实践中运用该手段还需结合实际情况审慎适用,不可擅自扩大适用范围。即使是合规适用,也可能出现好心办坏事的情况。
  比如,某职业培训网站频繁发布短期培训班招生计划,首页显著位置除标注课程外,还显示每个短期培训班的已报名人数。举报人称其报名某个学习班次并交纳了学费,但该班并未按期开班,且网页宣传内容存在虚假,要求监管部门对该网站进行查处。监管干部确认网站所有者通过住所无法联系且不予配合调查,考虑是否应对该网采取临时关闭措施,防止更多的消费者被骗;但从另一个角度考虑,网页显示的几千名学员数量虽然存在水分,但如果已付费学员发现网站突然无法访问,则可能会引导致群访群诉,激化矛盾、放大问题、引发风险。
  因此,在对涉嫌违法网站采取关停措施的同时,是否还应考虑更加温和但可以起到类似警示作用的方式,比如采取技术手段在消费者浏览涉嫌违法网站时弹出风险预警提示等,从多个维度,应用多种手段提高工商和市场监管部门对涉嫌违法网站的控制能力,高效实现维护网络市场秩序、净化网络市场环境的目标。

□北京市工商局海淀分局 刘芃芃

(责任编辑:沈沉)

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