设为首页 加入收藏
您当前所在的位:法律法规->法律研究->案例分析

四川久远银海畅辉软件有限公司滥用市场支配地位案评析(上)

访问量:[]
发布时间:2017-10-12 09:27 来源:
分享:
0


  

案情简介
  当事人:四川久远银海畅辉软件有限公司
  办案机关:四川省工商行政管理局
  处罚时间:2017年8月3日
  处罚结果:没收违法所得39.473万元,对当事人处以2015年度广元市医保支付软件销售额7%的罚款,计20.9601万元。
  2016年9月15日,经国家工商总局授权,四川省工商局对四川久远银海畅辉软件有限公司(简称畅辉公司)涉嫌垄断行为立案调查。
  经查,人社部2003年开始在全国推行统一的劳动和社会保障电子政务工程,简称“金保工程”(即“社会保险管理信息系统”)。此工程是利用先进的信息技术,实现劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用,包括就业、失业、医保、社保等子系统。“金保工程”由各地政府通过招投标的方式确定软件公司开发设计,并且按照国家相关政策的规定,一个地级市只能有一个“金保工程”系统,由人社部门管理使用。
  为了实现跟“金保工程”对接,定点药店和定点医疗机构(以下简称两定机构)需要安装一套医保刷卡支付终端结算应用软件(以下简称医保支付软件),该软件在社保卡刷卡终端应用,实现社保卡持卡人使用社保金购买目录内药品或服务时实时结算。医保支付软件虽与“金保工程”配套使用,但从开发设计、功能目的、使用主体和方式等方面来看,医保支付软件属于独立于“金保工程”之外的一套应用软件。
  2010年2月,四川久远银海软件股份有限公司(简称银海公司)通过招投标承接了四川省广元市“金保工程”的开发设计项目,于2012年4月上线运行。随后,银海公司向广元市人社局申请开发医保支付软件,并成功通过人社局测试。广元市人社局向其所辖县(区)人社局以及城区两定机构下发了《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》,明确要求“各定点机构请及时与银海公司联系,切换网络,更换前端读卡设备,安装新的医疗支付系统软件”,并在附件中明确了与新系统匹配的硬件设备配置标准。截至调查终结,广元市辖区内两定机构只能使用该医保支付软件。
  2012年4月开始,银海公司陆续与两定机构签订软件开发合同及技术服务合同,为两定机构提供医保支付软件的开发、安装与维护服务。此外,医保支付软件运行必需的硬件设备包括电脑、加密键盘和读卡器,由两定机构自主购买符合技术标准的产品,加密键盘和读卡器送交广元市人社局进行加密后,由银海公司一并与医保支付软件进行调试即可使用。银海公司也销售加密键盘和读卡器,与两定机构签订设备供货/服务协议,对购买其产品的两定机构提供安装维护服务。
  2014年4月,银海公司在绵阳市全资设立当事人畅辉公司。同时,银海公司将其在广元市的全部社保业务都转交给当事人,包括对两定机构医保支付软件的安装维护。当事人为扩大销售收入,在与两定机构签订技术开发合同时,将加密键盘和读卡器作为合同附件,约定两定机构必须同时购买加密键盘和读卡器,否则不予安装。因为当事人是广元市两定机构唯一可以选择的医保支付软件安装公司,两定机构只能购买其提供的加密键盘和读卡器。
  另查,2014年4月至2016年年底,当事人销售加密键盘和读卡器获取收益39.473万元。当事人2015年度通过广元市医保支付软件的总销售额为299.43万元。
  四川省工商局指出,本案相关市场应界定为广元市行政管辖规划区域内的医保支付软件市场;当事人在广元市辖区范围内的医保支付软件市场上具有市场支配地位;当事人无正当理由,滥用其在广元市医保支付软件市场的支配地位,搭售加密键盘和读卡器。当事人的上述行为,对竞争秩序、两定机构的合法利益都造成了直接损害。
  四川省工商局认为,当事人利用其在广元市医保支付软件市场的支配地位,无正当理由,与两定机构签订技术开发合同时,强行向两定机构搭售由其提供的加密键盘和读卡器,其行为违反了《反垄断法》第十七条的规定。依据《反垄断法》第四十七条规定,该局对其作出行政处罚。
  本案涉及计算机软件领域。相对于传统执法领域来说,这一领域相对陌生,专业性强。我们认识到,此类案件能顺利查办,得益于国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局的指导以及四川省广元市工商局的大力支持,还得益于办案人员勇于探索执法新领域,充分收集证据资料,不断突破办案难点。
  探索执法新领域。本案中,分析当事人的违法行为需要厘清医保刷卡支付软件的有关背景、专业技术信息,并且当事人提供的证据材料有很多专业术语,这些对办案人员来说都是全新的挑战。为了突破这个难点,我们仔细学习了人社部的相关文件,走访了行业内的专业人士,反复讨论研究,明确了支付软件的技术独立机构顾虑重重,不愿意也不敢得罪人社局,更不愿意配合专案组的调查,使本案的调查取证工作加大了难度。对此,专案组通过与两定机构反复沟通,耐心细致地做思想工作,消除其顾虑,最终取得两定机构的理解配合,获取了关键证据材料。
  另外,专案组前期在对银海公司调查时,该公司正处于上市关键时期,对专案组的调查抵触情绪很大,案件调查一度停滞不前。通过专案组对该公司耐心细致地宣讲法律法规,用证据和事实说话,最终,该公司转变了态度,积极配合专案组检查。
  此外,本案能顺利查处有三个必要因素。
  一是离不开总局竞争执法局的深入指

办案人员谈体会——克服难点勇于探索新领域
  性。同时,我们通过对人社部门、同业公司、竞争对手、两定机构、产品供货商等多渠道、多角度、多方位提取大量证据形成证据链,最终证明当事人在相关市场具有市场支配地位,当事人在经营过程中滥用其市场支配地位搭售了商品。
  充分收集证据资料。本案的两个核心证据,一个是证明当事人“无正当理由”,另一个是证明当事人“强制搭售”。我们的调查取证工作始终围绕这两个核心开展。本案从线索排查、正式立案调查到结案,整个办案周期长达两年半,主要调查取证的对象涉及广元全市4县3区800余家医保两定机构以及周边市(州)的部分两定机构,取证数量多且分散,加之时间紧、人员少,导致调查周期延长。对此,四川省工商局与广元市工商局抽调执法骨干组成专案组,克服了重重困难,集中人员分组完成了外围调查取证工作,取证量达50%,仅调查笔录就有390份。
  不断突破办案难点。围绕两定机构开展调查取证工作是本案顺利查办的关键环节,我们通过取得大量的外围证据锁定了当事人的违法行为。由于本案涉及人社部门,当事人与人社部门又有着千丝万缕的关系,而两定机构想取得医保定点资格必须通过人社局的审批,因此多数两定导。我们从发现本案垄断线索之初,就多次向总局竞争执法局汇报案情。在本案查办过程中,总局竞争执法局相关负责人带队现场指导,还在本案处罚阶段对拟下达的行政处罚文书审查把关。
  二是得益于广元市工商局的大力支持。我们的垄断线索大多来源于基层监管执法工作,需要基层工商和市场监管干部有敏锐的洞察力、查办垄断案件的行动力。本案中,广元市工商局接到市纪委移送线索后及时向四川省工商局汇报,选派执法骨干加入专案组,并在广元对两定机构积极开展调查取证工作,收集了翔实的证据资料,为最终认定本案当事人的违法行为打下了坚实基础。
  三是归功于四川省工商局组织大案查处有成效。在对本案的线索进行排查时,四川省工商局竞争执法处集中优势力量,明确分工,有序开展案情分析、线索排查和调查取证等工作。在本案查办过程中,四川省工商局竞争执法处对于遇到的瓶颈和难点,多次组织专案组反复研究和认真分析,最终使本案顺利查处,当事人也深刻认识自身存在的问题并积极进行整改。

□四川省工商局竞争执法处 黄 燕 叶林林

 

办案人员谈案情分析——四要素认定滥用市场支配地位

  对于滥用市场支配地位案件,办案人员需要做四项工作:一是界定相关市场,即明确案件中参与竞争的商品市场和地域市场;二是认定市场支配地位,即分析当事人是否具备市场支配地位;三是认定滥用行为,即判断当事人的行为是否滥用了市场支配地位;四是分析社会效果,即分析当事人的滥用行为对市场竞争的影响,其对社会造成的消极影响和积极影响等。按照这四个要素,办案人员对本案进行分析。

相关市场的界定
  根据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》,相关市场的界定通常是对竞争行为进行分析的起点。在本案中,界定相关市场是对滥用市场支配地位行为进行分析的前提。按照《反垄断法》,相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。根据《反垄断法》及《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》,相关市场范围的大小主要取决于商品(地域)的可替代程度,应当从需求替代和供给替代的角度界定相关商品市场和相关地域市场。
  本案涉及的商品主要是满足经营性需要,办案人员重点考察行业经营者的需求,从商品的开发设计特征、功能用途等方面进行需求替代分析和供给替代分析,界定相关市场,主要包括相关商品市场和相关地域市场两个方面。
  一是相关商品市场。支付软件是配合“金保工程”中心端运行于两定机构,用于个人使用社保卡购买社保目录内药品或医疗服务,并实现社保卡上医保金实时结算的应用软件,支付软件市场属于独立的商品市场。
  从需求方面分析,支付软件具有不可替代性,是实现个人使用医保金在两定机构内消费药品或医疗服务、完成个人医保金实时结算的唯一软件。目前,市场上购买药品或医疗服务购买方式除了使用医保金支付外,还存在现金支付、银行卡支付、网络支付(支付宝、微信)等非医保金支付方式,这些支付方式都与医保金支付有明显区别。
  从使用功能上看,医保金支付与非医保金支付不具备紧密替代关系。在国家全力推行全民参保的背景下,消费者所持有的社保(医保)卡只有通过医保刷卡支付软件,才能使用自己的医保金购买药品或医疗服务。现金支付的方式,理论上可以实现医保金结算,但需要先自行按市场价格支付,然后凭票据按相应的政策进行报销,不能实现实时结算。同时国家推行“金保工程”的目的,是要用医保支付这种实时结算的模式取代现金支付这种“先支付后报销”的模式。银行卡支付和网络支付可以实现个人资金账户实时结算,但这个资金账户独立于个人医保金账户,二者之间并无关联,因此无法实现医保金账户的实时结算。
  从消费习惯上看,医保金支付和非医保金支付之间不存在紧密替代关系。按照有关规定,个人医保账户上的资金,只能用于在两定机构内,按照医保相应的政策,购买药品或医疗服务,不能用于日常生活开支;非医保金除了用于日常生活开支外,在所有医院和药店(含两定机构)内只能按市场价格购买所需的药品或医疗服务。因此,消费者往往会优先选择具备“两定”资质的药店或医院,用自己的医保金购买药品或医疗服务。
  从供给方面分析,支付软件在设计上具有不可替代性。支付软件的设计目的是消费者在两定机构使用社保(医保)卡购买药品或医疗服务时,能与“金保工程”中心端实时数据交换,达到个人医保金账户实时结算的功能目的。因此,它的设计和开发必须一方面必须匹配“金保工程”外接数据端口的标准;另一方面,对软件本身的稳定性和安全性也有较高的要求。软件公司要进入医保支付系统应用软件市场,必须向当地人社局提出申请,并经过严格审查和软件测试后,才能投入当地市场销售。其他支付软件,如银行支付软件(平台)、网络支付软件(平台),既不匹配“金保工程”的外接端口标准,也未通过人社局的测试。因此,个人社保(医保)卡是无法在银行支付软件(平台)或网络支付软件(平台)上使用的。
  二是相关地域市场。本案线索涉及的相关地域市场应确定为广元市(含其所辖的所有县区)。按照国家相关政策和规定,广元市只能有一个“金保工程”系统,同时,其他市(州)的“金保工程”无法在广元市上线运行。因此,配合广元市“金保工程”的“医保支付系统应用软件”仅能在广元市区域内使用。
  综上所述,办案机关认为,本案相关市场应界定为:广元市行政管辖规划区域内(包括四县三区)的两定机构所使用的支付软件市场。

市场支配地位的认定
  一是畅辉公司在相关市场中的市场份额。银海公司通过广元市人社局测试,成功开发了一套支付软件。该支付软件是广元地区唯一的支付软件,广元市人社局也印发相关文件,明确广元地区两定机构配合“金保工程”使用的医保支付软件的安装和维护由银海公司负责。2014年畅辉公司成立后,银海公司将支付软件业务全部移交给畅辉公司,故在广元支付软件市场上,有且仅有畅辉公司一家经营者,畅辉公司占有100%的市场份额。
  二是两定机构对畅辉公司的依赖程度。广元地区的两定机构必须使用畅辉公司提供的支付软件,才能实现消费者购买药品或医疗服务时使用个人医保金实时结算。在国家要求全民参保的背景下,消费者大多选择使用医保金购买目录范围内的药品。两定机构为了吸引消费、增加销量等目的,必须安装支付软件。而在广元地区,畅辉公司是唯一能提供支付软件产品和服务的经营者。因此,两定机构对畅辉公司具有较强的依赖性。
  三是其他经营者进入相关市场的难易程度。其他软件公司要开发医保支付软件,必须向广元市人社局提出申请,获得开发该软件所必需的外接端口数据标准,完成开发并通过人社局的测试,才能投入市场销售。目前在广元地区,只有银海公司向人社局提出申请并通过测试。
  综上所述,办案机关认为畅辉公司在广元市辖区范围内的医保刷卡支付软件市场具有市场支配地位。

滥用市场支配地位的行为认定
  一是畅辉公司涉嫌违法行为。畅辉公司为增加自己的营业收入,凭借在支付软件市场上的支配地位,在未告知或提醒两定机构可以自由选择加密键盘和读卡器的情况下,与两定机构签订技术开发合同时,以合同附件的方式,直接强制向两定机构销售由其提供的加密键盘和读卡器。若两定机构不购买加密键盘和密码器,则畅辉公司不予提供支付软件安装服务。
  二是无正当理由认定。尽管加密键盘和读卡器是正常使用支付软件的必需硬件设备,但是其与支付软件之间不具备直接的关联性。按照广元市人社局《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》的规定,任何厂家生产的加密键盘和读卡器,只要符合国家人社部的技术标准,能够满足医保支付软件的使用要求,两定机构可以自由选择购买符合技术标准的加密键盘和读卡器。因此,畅辉公司向两定机构搭售加密键盘和读卡器是不具备正当性的。
  综上,办案机关认为,畅辉公司无正当理由,滥用其在广元地区支付软件市场的支配地位,搭售加密键盘和密码器。

违法行为的危害性分析
  一是破坏了加密键盘和读卡器生产销售市场的竞争秩序。在调查中发现,畅辉公司利用其在广元地区支付软件上的市场支配地位,搭售加密键盘和读卡器,以此控制了广元地区适用于支付软件的加密键盘和读卡器的销售市场,排除、限制了其他供货商竞争,破坏广元地区加密键盘和密码器市场的竞争格局。
  二是损害了两定机构的合法利益。银海公司采购加密键盘和读卡器的价格为每套295元,而畅辉公司向广元地区两定机构的销售价格为每套1200元,利润空间达到每套905元。银海公司这种高价搭售商品的不合理行为,不仅剥夺了两定机构对加密键盘和读卡器的自由选择权,也增加了两定机构的经营成本,严重损害了两定机构的合法利益。两定机构成本增加,可能会导致提高药品销售价格,进而使消费者支付更多的钱,损害消费者的权益。

□四川省工商局竞争执法处 黄 燕 叶林林

(责任编辑:沈沉)

Copyright 1984-2016 CHINA INDUSTRY & COMMERCE NEWS AGENCY All Rights Reserved

中国工商报社 版权所有