设为首页 加入收藏
您当前所在的位:法律法规->法律研究->研究思考

行政许可权“相对集中”如何集中?

访问量:[]
发布时间:2018-02-01 09:45 来源:
分享:
0

  “加快推进相对集中行政许可权工作,支持地方开展相对集中许可权改革试点”是《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》作出的明确部署,各地也有很丰富的实践。地方实践大体分为两类:一类是设立专门的行政审批局;另一类是通过信息化手段,实现“前台统一受理,后台分类审批”。笔者认为,无论具体采取何种方式,推进相对集中行政行可权工作,关键在于“相对集中”如何集中?

“相对集中”所指的可以相对集中的行政许可权必须满足一定条件
  集中的必须是行政许可权。《行政许可法》第二条规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。也就是说,行政许可是“原则禁止、经批准例外”,不同于行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,也不同于宣示性公示的登记、备案、告知承诺等,更不同于行政确认。从这个意义上说,工商部门的登记行为多数不属于行政许可,也就不在可以集中之列。
  集中必须符合法定条件。《行政许可法》第二十五条规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政许可权。根据重大改革于法有据的原则,相对集中的行政许可权,必须符合以下条件:经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府决定,符合精简、统一、效能的原则。以此审视一些地方设立行政审批局的做法,大多数没有按照精简、统一、效能的原则对集中的行政审批事项进行系统规划与设计,一些地方甚至集中了很多民生服务事项。
  集中必须注重相对性。从事项上看,应当是相类似的行政许可进行集中,否则会很杂乱,不符合统一的原则;从权限上看,必须是同一层级的行政许可进行集中,否则会导致内部流程混乱,违背效率原则;从流程上看,以书式审查为主的事项不能和以实质审查为主的事项集中,否则会相互干扰,要么降低审查标准,要么无端加重申请人负担;从相互关系上看,串联式的许可项目不能集中,并联式的许可项目可以集中,因为在串联式的许可项目中,前一许可是后一许可的前提和条件,没有获得前一许可,后一许可就无法启动,强行集中,申请人无法确定逻辑起点。

“相对集中”并不意味着行政许可权限下放,也不应新增“工作人员是否胜任工作岗位”的问题
  行政许可的设定,是国家对特定行业管理的需要。一方面,行政许可是行政管理的起点;另一方面,一些特定领域通过事中事后监管措施难以完全实现管理目标,需要采用设定行政许可的方式辅助达成。因此,行政许可必然带有相当的专业性,不同层级的审批权限背后是不同的专业要求。比如,地铁项目的许可,牵涉到国土、规划、环境、建设等多个领域,属于对地域有重大影响的事项,必须由国家层面的各领域专业机构审批,经国务院同意才能实施。而可以下放到基层的审批权限,也意味着该审批事项技术含量不高,应予精简甚至取消。
  同时,“相对集中”集中的是行政许可事项,目的在于方便申请人,并不意味着审批机关内部人员的精简合并,以减员为目标的改革导向不是相对集中行政许可权追求的目标。

“相对集中”改革并不意味着审批与监管割裂
  上文已述,行政许可是行政管理的开端,也是行政管理的重要环节。单纯地将行政许可作为一个独立环节,与其他行政管理环节割裂,许可脱离了管理的目的,管理失去了源头,不仅仅是对原有管理秩序的破坏,更存在着不可调和的逻辑矛盾。
  其一,对不当获取行政许可的处理,本身就含有两个层面内容。一个是对行政许可行为本身的纠正,这由许可部门负责处理,在实践中争议不多。另一个是追究破坏许可秩序的行政责任,由哪个部门启动就出现了逻辑悖论。如由集中行政许可部门启动,那该部门的职能就不限于单纯的行政审批,这又背离了设立行政审批局的初衷;如由原许可管理机关启动,则没有权力来源。
  其二,对获得许可后的日常监管,固然可以遵循“谁主管谁负责”的原则强行划定监管部门,但由于许可部门和监管部门分属不同的部门,对事物的判断标准不一,执行尺度不一,很可能影响相对人的利益。比如,对餐饮业油烟扰民问题,许可部门一般从宽,管理部门一般从严,这是不同的价值考量,没有对错之分。
  其三,管理部门丧失了对许可的界定权,也就丧失了管理的基础。比如,对“国内贸易”这一经营范围所包含的内容解读,许可部门才是权威和法定部门,管理部门必须获得许可部门的准确意见后,才能对有关行为依法监管。以前,这是一个部门内循环的过程,一旦变成系统外循环,显然有悖于高效的管理原则。对某一行为的监管要少一些函来函往,“请贵局作出解释”“请贵局作出处理意见”更不应成为常态。
  笔者认为,行政许可权相对集中,不能把许可与监管割裂开来,必须考虑管理的特点,系统设计集中的方案。
  一是从管理出发,系统设计行政许可的去留。一个行业一个行业地梳理,成熟一项推出一项,汇集多方意见,注重顶层设计,凡是能用备案、告知承诺、信息披露或其他事中事后监管措施解决的,坚决取消行政许可;可以市场化方式解决的,取消审批;对确需保留的,进行归类,能合并的合并,能简化的简化,尤其是对应一个管理部门履行监管职责的事项,坚决合并。
  二是将行政许可和非行政许可进行有效区分,分别管理。对行政许可的集中,要尊重科学,注意到层级、权限、区域的不同,不能随意下放,要从管理需要倒推行政许可权集中。对于非行政许可事项,也要分为两类,一类是公示性的登记备案,比如工商登记、身份证登记等,在保留必要的证照管理职能基础上,可以进行区域性集中,统一标准,提高效率;一类是纯粹的便民服务事项,完全可以下放到基层各网点办理。
  三是大力推进数据服务。当前,需要确立行政机关在工作中采集、加工的数据产权属于国家的原则,加强数据规范化建设。可以考虑成立专门的数据服务部门,各行政部门按照不同需求、权限获取数据,打通各许可部门的数据壁垒,方便行政管理,也减少相对人反复提交材料,达到精简、高效的许可目标。

□江苏省无锡市工商局 魏 磊

(责任编辑:沈沉)

Copyright 1984-2016 CHINA INDUSTRY & COMMERCE NEWS AGENCY All Rights Reserved

中国工商报社 版权所有