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关于世界银行全球营商环境评估的几个问题

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发布时间:2018-05-09 16:34 来源:
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华东政法大学 薛峰 上海市政府法制办公室 罗培新

编者按

世界银行专家目前已来到我国,与我国相关部门及北京、上海有关方面沟通全球营商环境评估事宜。按照“测评问题、中国答案、作为支撑的法律或规范性文件、具体条文、实践做法与典型案例”等5个评估要素,如何抓住得分项?特别是对于容易被误读、误解从而导致失分的法律与政策,如何加强沟通,确保不失冤枉分?这些都是需要认真思考并加以应对的。本报约请著名法学专家、上海市政府法制办副主任罗培新教授为大家解读有关方面的问题。敬请关注。

备受关注的世界银行全球营商环境排名

世界银行的全球营商环境评估报告,影响日益广泛。2018年,在全球190个经济体的排名中,我国排在第78名,不仅低于新西兰(第1名)、新加坡(第2名)、美国(第5名)等市场经济发达国家,而且低于格鲁吉亚(第9名)、拉脱维亚(第12名)、马来西亚(第24名)、俄罗斯(第35名)等国,甚至落在蒙古(第62名)、越南(第68名)等国之后。

媒体对世界银行全球营商环境评估报告的相关报道铺天盖地。据世界银行提供的信息,2018年报告披露后,短短一周之内就有7000多家媒体引用,并有近4万次下载。

各国如此重视世界银行全球营商环境排名,其道理不言自明。世界银行从2003年开始对全球100多个经济体的营商环境进行排序。此举对各国吸引投资乃至于经济社会发展,均产生极其广泛的影响。以2018年报告为例,世界银行对190个经济体从“开办企业、办理施工许可证、电力供应、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”等10个领域,进行全面评估并逐一排名。在没有其他机构给出更全面、更权威的评估报告之前,世界银行的排名无疑具有风向标的意义。

党中央、国务院高度重视营商环境工作。2018年1月3日,李克强总理主持新年第一次国务院常务会议,即部署进一步优化营商环境工作。会议指出,优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。

世界银行对中国的排名由北京、上海两个城市的数据组成,上海的权重为55%,北京为45%。

为什么必须高度重视法律

根据世界银行的调查研究,摆脱贫困最有效的方式是提供更多的、报酬更高的工作机会,以及提供良好的创业环境。实证研究也表明,一个经济体的整体营商环境取决于诸多要素。其中,透明、可获得并可有效执行的监管措施,对于经济增长及创造就业非常重要。在创造监管环境方面,政府在明晰产权、降低争议解决成本、提高经济活动的可预期性等方面,发挥着重要作用。

这些,正是法律应当发挥重要作用的方面。

2012年,世界银行全球营商环境俄罗斯排名第124名。当年5月,俄罗斯总统弗拉基米尔·普京签署法令,特别规定,到2018年,俄罗斯的世界银行全球营商环境排名要上升至第20名。此后,俄罗斯颁布和修订大量法律,迅速跃升至第35名。印度通过建章立制,从2015年的第142名跃升至2018年的100名,目前仍处在全面赶超的过程中。

改善营商环境,为什么要高度重视法律与政策的作用?其原因在于,世界银行专家对10个领域的打分,均采取“问”与“查”的方式来进行。“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司等营商人士发放问卷。“查”是指查阅每一个问题相应法律法规或规范性文件,以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力,可以普遍适用和反复适用。如果我们只是向世界银行介绍改革进程中的具体做法,而没有辅之以制度的保障与支撑,则无法得分。世界银行评估的一个基本理念是,领导更替频繁,做法也会因人而变,只有规则相对稳定,因而才是可靠的。故而,世界银行专家建议我国向世界银行提供一份MEMO(备忘录),按照“测评问题、中国答案、作为支撑的法律或规范性文件、具体条文、实践做法与典型案例”等5个要素,逐一列明,以使世界银行专家在核验答案时一目了然。

为什么必须高度重视沟通

在推进营商环境工作时,政府与市场的沟通非常重要。

2018年3月27日,优化营商环境的国际经验及对中国的启示研讨会在上海举办,该研讨会由财政部与世界银行集团主办。世界银行首席执行官克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃(Kristalina Georgieva)在致辞中表示,政府采取的改善营商环境措施,如果营商人士没有感知到,就算徒劳无功,在营商环境排名中是无法得分的。3月28日,笔者与负责中国营商环境评估的世界银行高级经济学家马钦博士(Marcin Priatkowski)沟通时,马钦再次强调,政府应通过各种形式与营商人士沟通,宣讲相关法律、政策和做法,最大限度地帮助被访谈人正确作答,从而保证评估结果客观公允。

营商环境是好是坏,最直接的感知者当属营商人士,包括中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司的负责人等……他们也正是世界银行调查问卷发放的对象。政府应习惯于从他们的角度来考虑问题。营商环境的改善,不可能是政府自导自演的独角戏。

对于每个经济体而言,改善营商环境的种种举措,必须以通俗易懂的方式为营商人士所知。营商人士的感受度直接决定营商环境的排名。

世界银行评估横跨企业全生命周期,评估体系极其庞杂而精细,包括“开办企业、办理施工许可证、电力供应、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”等10个领域的数百个指标,英文问卷厚达数百页。难度大的以涉法指标为甚,往往以复杂案例设问的方式来进行。受访者囿于时间与精力,无法逐一细致研判。

因而,为提升营商环境的感知度,维护这项公共产品的应有品质,相关技术辅导必不可少。让更多的规则为营商人士了解和使用,是世界银行评估所要达到的效果。

问卷中的涉法问题大量被误答错答

世界银行评估中的涉法问题,采取客观评价法,提问方式为“法律有没有规定”“能不能起诉”等,有就是有,没有就是没有。法律的正确解读只有一种。然而,从历年问卷问答情况看,被误答与错答的情形比比皆是。

例如,作为世界银行评估的十大领域之一,“保护中小投资者”主要通过评价信息披露程度、公司透明度指数、董事责任程度、股东权利指数、诉讼便利度、所有权和管理控制指数等6个子指标,衡量上市公司中小投资者权益的保障程度。根据世界银行报告,我国2018年该领域仅得48.33分(排名第119位),不仅低于亚太平均水平,甚至远逊于同为金砖国家的印度(单项排名全球第4位)、巴西(第43位)、俄罗斯(第51位)。此项指标全球最佳的经济体为哈萨克斯坦,得分85分。我国在董事责任程度指数、所有权和管理控制指数、股东权利指数等3个满分均为10分的单项中,得分仅仅分别为1分、2分和3分,得分之低,让人难以想象。

世界银行问卷将公司分为两种类型:其一,在某些场景中,问卷假设“买方”是一家形式为private limited companies或具有同等功能的实体,该公司的股票无法在证券交易所上市交易。其二,在某些场景中,问卷假设“买方”是一家publicly traded listed corporation或具有同等功能的实体,发行的股票能够公开交易,上市地点是受访者所在国家最大的证券交易所。

对于这一问题,许多受访者直接将Private limited companies理解为私人有限公司,未免望文生义,无论是私人还是有限都不准确。事实上,在中国语境下,应作以下两层理解:其一,private相对于public而言,后者是指承担公共管理职能的企业,如上海的申通公司,承担的是公共运输和管理职能,故而private宜理解为非公共的,或者非国有的。其二,limited companies在中国语境下,宜理解为“有限责任公司或者非上市股份有限公司”。故而,全面的理解应当为“非国有的有限责任公司,或者非国有的非上市股份有限公司”。这样就和我国《公司法》关于公司类型的划分相一致,受访者答题时,才不会遗漏我国《公司法》关于非上市股份有限公司的诸多规定。

关于保护中小投资者的规则,有些受访者将其狭义地理解为人大制定的法律。事实上,我们拥有一套多层级的规则体系,包括法律、行政法规、司法解释(如最高人民法院关于《公司法》的4个司法解释)、部门规章(特别是证监会规章)、地方性法规、地方政府规章、各层级政府发布的规范性文件以及交易所的业务规则等。特别值得注意的是,我国证监会发布的一些规范性文件,虽冠以“指引”“意见”之名,但对所有上市公司具有约束力,监管部门可据此实施监管。

在针对上市公司的部分,世界银行问卷假设的问题如下:

詹姆斯先生持有买方60%的股份,该公司的董事会共有5名成员。除了詹姆斯本身为董事会成员之外,另有两名成员由其任命。詹姆斯既不是公司的首席执行官,也不是董事长。詹姆斯先生持有卖方90%的股权。卖方经营连锁零售店。由于财务压力,卖方关闭大量门店,并闲置许多卡车。詹姆斯先生提议,由买方购买卖方未使用过的卡车。买方同意并达成交易。该交易得到各方批准,且所有强制披露的信息均得到公开。买方向卖方支付现金以获得卡车,金额为买方资产的10%。该交易是买方日常经营过程中的一部分,并未超越权限(也就是说,并未在买方的权利或授权范围之外)。之后,买方发现卡车的交易价格超过市场价格,该交易对买方造成损害。买方股东想要针对詹姆斯先生和所有投票支持交易的董事会成员提起诉讼。

这是个典型的关联交易案件,熟悉中国司法考试的读者不难判断,此题与司考题目极为类似。接下来世界银行问卷的所有问题,均以上述案例为基础。无论是“董事责任程度指数”“股东诉讼便利度指数”“股东权利指数”,还是“所有权和管理控制指数”项下的问题,都存在误答误判的情况。

以下兹举数例:

【世界银行问题之一】股东原告是否能够因此项交易给公司带来的损害,追究詹姆斯责任?

【世界银行问题之二】股东原告是否能够因此项交易给公司带来的损害,追究批准主体(首席执行官、董事会成员或监事会成员)的责任?

【世界银行问题之三】在股东原告成功地实现了权利要求的情况下,詹姆斯是否要为给公司造成的损害负赔偿责任?

【世界银行问题之四】在股东原告成功地实现权利要求的情况下,詹姆斯是否要退还从交易中获得的收益?

针对问题一,有专家认为,《公司法》第一百一十二条规定“经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的,该董事可以免除责任”,因而,即使董事会决议给公司造成损失,只要董事个人表明异议并且被记录在案,就可以免责。

事实上,这位专家只知其一,不知其二,未对我国《公司法》进行体系性理解,从而导致误判。在这笔交易中,詹姆斯在买方和卖方中均属于控股股东,是典型的关联人。而我国《公司法》对于关联人规定了加重责任。该法第二十一条规定,公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定,给公司造成损失的,应当承担赔偿责任。也就是说,即便詹姆斯在买方公司的董事会决议上表示异议,但其本人属于买方的实际控制人(持有买方60%的股份,占有董事会5个席位中的3个),而且由于持有卖方90%的股份,而使其在这笔交易中获得净收益。具体算法是:假定这笔交易使买方亏损10万元,则詹姆斯在买方中受损6万元(其持股60%),但在卖方中受益9万元(其持股90%)。这样,詹姆斯的净收益为3万元。根据《公司法》第二十一条,原告股东可以追究詹姆斯的法律责任。此题应获肯定回答。

问题二是前一问题的延续,我国也应得分。因为《公司法》第一百四十九条明确规定,董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定,给公司造成损失的,应当承担赔偿责任。第一百五十二条则赋予股东直接诉权,即“董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定,损害股东利益的,股东可以向人民法院提起诉讼”,第一百五十一条还规定了股东派生诉权,无论是哪种情况,批准的主体均要承担责任。

问题三及问题四的答案不言自明,既然詹姆斯败诉,原告的诉讼请求当然包括返还财产和赔偿损失。这也是其违背忠实义务所要承担的后果。

【世界银行问题之五】如果股东索赔成功,詹姆斯是否会被取消资格或处以罚金并判刑入狱?获肯定回答者,可以得分。

《上海证券交易所股票上市规则》17.3规定,上市公司董事、监事、高级管理人员违反本规则或者向本所作出的承诺,本所可以视情节轻重给予以下惩戒:……公开认定其三年以上不适合担任上市公司董事、监事、高级管理人员。另外,我国《刑法》第一百六十九条之一“背信损害上市公司罪”规定,上市公司的董事、监事、高级管理人员违背对公司的忠实义务,利用职务便利,操纵上市公司从事下列行为之一,致使上市公司利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;致使上市公司利益遭受特别重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。由此可见,如果詹姆斯违法犯罪的事实成立,将面临取消董事资格、罚款或者监禁的法律后果。此题应获肯定回答。

【世界银行问题之六】在股东原告成功地实现了权利要求的情况下,法院是否能够宣布交易无效?获肯定回答者,可以得分。

此题的题设是,关联交易已经被认定违法,故作出该交易决定的买方决议当属违法决议。因而,根据我国《公司法》第二十二条第一款规定,公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。退一步而言,即便该决议并不违法,只是违背了公司章程,根据《公司法》第二十二条第二款的规定,股东也可自决议作出之日起六十日内,请求人民法院撤销。此题应获肯定回答。

如何正确理解“股东诉讼便利度指数”

二级指标“股东诉讼便利度指数”衡量的是股东实现其权利救济的便利程度,既涉及实体法,也涉及程序法内容。

【世界银行问题之七】在案件审理过程中,原告能否从被告和证人处获得任何文件?

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号)第一百一十二条规定:书证在对方当事人控制之下的,承担举证证明责任的当事人可以在举证期限届满前书面申请人民法院责令对方当事人提交。申请理由成立的,人民法院应当责令对方当事人提交,因提交书证所产生的费用,由申请人负担。对方当事人无正当理由拒不提交的,人民法院可以认定申请人所主张的书证内容为真实。也就是说,股东原告可以经申请,从被告和证人处获得对方控制下的文件。此题应当获得肯定回答。

【世界银行问题之八】原告是否可以向公司追讨其法律费用?

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(四)》(法释〔2017〕16号)第二十六条规定,股东依据《公司法》第一百五十一条第二款、第三款规定直接提起诉讼的案件,其诉讼请求部分或者全部得到人民法院支持的,公司应当承担股东因参加诉讼支付的合理费用。此题应获肯定回答。

如何正确理解“股东权利指数”

【世界银行问题之九】出售买方51%及以上的资产,是否需要股东同意?获肯定回答者得分。

有专家认为,《公司法》第一百零四条规定,本法和公司章程规定公司转让、受让重大资产或者对外提供担保等事项必须经股东大会作出决议的,董事会应当及时召集股东大会会议,由股东大会就上述事项进行表决。因此,重大资产的转让是否须经股东会决议,取决于章程的自主选择。

事实上,这名专家误解了《公司法》的相关规则。《公司法》第一百二十一条规定,上市公司在一年内购买、出售重大资产或者担保金额超过公司资产总额百分之三十的,应当由股东大会作出决议,并经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。从法条适用角度分析,第一百零四条为一般法则,而第一百二十一条则为特殊法则,特别法则优先于普通法则。世行假设中的买方公司是上市公司,必须强制适用《公司法》第一百二十一条。另外,《上海证券交易所股票上市规则》9.3规定:“上市公司发生的交易(提供担保、受赠现金资产、单纯减免上市公司义务的债务除外)达到下列标准之一的,除应当及时披露外,还应当提交股东大会审议:(一)交易涉及的资产总额(同时存在账面值和评估值的,以高者为准)占上市公司最近一期经审计总资产的50%以上。”因而无论是从法律还是从交易所的业务规则来看,都应作出肯定的回答。

【世界银行问题之十】每次买方在发行新股时,是否均须征得股东的同意?此题考察的是公司增发新的程序,获肯定回答者得分。

《公司法》第三十七条规定:“股东会行使下列职权:……对公司增加或者减少注册资本作出决议。”第九十九条规定:“本法第三十七条第一款关于有限责任公司股东会职权的规定,适用于股份有限公司股东大会。”也就是说,股份有限公司发行新股,自然须经股东大会决议。另外,证监会制定的《首次公开发行股票并上市管理办法》第三十一条规定:“发行人董事会应当依法就本次股票发行的具体方案、本次募集资金使用的可行性及其他必须明确的事项作出决议,并提请股东大会批准。”证监会制定的《上市公司证券发行管理办法》第四十条规定:“上市公司申请发行证券,董事会应当依法就下列事项作出决议,并提请股东大会批准。”因而,法律和证监会规章对这一问题的规定相当明确。此题应获肯定回答。

【世界银行问题之十一】股权内容的变更,是否只有在征得该类股东的同意后才能生效?(英文原文为Are changes to the rights of a class of shares only possible if the holders of the affected shares approve?)遗憾的是,国内流行的译本却是:“更改股票所附股权时,是否只需要征得该种股票持有人的同意?”寥寥数字之差,已从必要条件被误译为充分条件,语义判若鸿沟。

此题是关于类别股权保护的问题,获肯定回答者得分。

 《公司法》第一百三十一条规定,国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份,另行作出规定。在实践中,我国股份仅有普通股与优先股两种类型。对于优先股,《国务院关于开展优先股试点的指导意见》规定:“除以下情况外,优先股股东不出席股东大会会议,所持股份没有表决权:(1)修改公司章程中与优先股相关的内容……除须经出席会议的普通股股东(含表决权恢复的优先股股东)所持表决权的三分之二以上通过之外,还须经出席会议的优先股股东(不含表决权恢复的优先股股东)所持表决权的三分之二以上通过。”因而,我国的相关规定已经充分关注了类别股股东的权利,此题应获肯定回答。

如何正确理解“所有权和管理控制指数”

【世界银行问题之十二】股东是否能够在董事会成员任期届满之前无理由撤销其成员资格?如果回答“能够无理由撤销”,则得分。

事实上,无论是我国《公司法》还是证监会的规章、交易所上市规则,或是任何规范性文件,都从不禁止股东无理由撤销董事会的成员资格。其法理基础在于,关于董事是否适格,股东自然有最好的判断,法律没有必要,也不适合做强制性安排,这属于典型的公司自治范畴,需不需要“理由”,股东自有打算。因而,《公司法》第三十七条、第九十九条均规定,“股东会有权选举和更换董事……”但并没有对更换董事的事由与情形作出进一步规定。法院的裁判立场也提供了支撑,上海市第二中级人民法院裁决的“李建军诉上海佳动力环保科技有限公司公司决议撤销纠纷案”(最高人民法院2016年指导性案例10号),即肯定了股东的此项权利。此题应获肯定回答。

【世界银行问题之十三】买方是否必须在股息宣布日后的法定最长期限内向股东分红?(英文原文是Must buyer pay declared dividends within a maximum period set by law?)获肯定回答者得分。

受访者或许容易忽略两点:其一,题设是,股东大会已经作出分红的决议(declared dividends);其二,这里所称的“law”,如前文所述,应当理解为具有普遍适用性与反复适用性的一切规则,而不仅限于法律。中国证监会制定的《上市公司章程指引(2016年修订)》第一百五十四条规定,公司股东大会对利润分配方案作出后,公司董事会须在股东大会召开后2个月内完成股利(或股份)的派发事项。

【世界银行问题之十四】董事会是否必须有一个独立的审计委员会,董事会成员能不能成为该委员会成员?获肯定回答者得分。

《上市公司治理准则》(证监发〔2002〕1号)第五十二条规定,上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议,设立战略、审计、提名、薪酬与考核等专门委员会。专门委员会成员全部由董事组成,其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人,审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。根据此规定,上市公司可以设立审计专门委员会。在实际操作中,目前所有上市公司均设立以独立董事占多数的审计委员会。故而,此问题可以获得肯定回答。

【世界银行问题之十五】假设买方是一家有限责任公司,是否存在解决股东之间异议的机制?获肯定回答者得分。

《公司法》第三十九条规定股东会会议分为定期会议和临时会议,通过多数表决来解决股东意见的分歧;第七十四条规定了股东的异议回购请求权,即对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权:第一百八十二条对公司的司法解散作出规定,即公司经营管理发生严重困难,继续存续会使股东利益受到重大损失,通过其他途径不能解决的,持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东,可以请求人民法院解散公司。这些均为股东之间异议的解决方式。此题应获肯定回答。

【世界银行问题之十六】法律是否禁止同一个人既担任首席执行官(CEO,即我国所称的总经理)又担任董事长?获肯定回答者得分。

此题的法理基础在于,董事会负有监督经理层职责,如果一身二任,会弱化监督功能,不利于保护投资者权益。我国法律的确未强制要求董事长与总经理不得由同一人担任,故此题我国无法得分。可以考虑在后期修法时完善。

营商环境的改善,永远在路上。作为一种功在长远的安排,可以进行更为广泛的社会动员,如建立世界银行营商环境评估法律研究协同机制;组织知名律师、专家学者,全面研判世界银行评估体系中的涉法问题;根据世界银行测评体系和评估结果,向国家提出修法建议;根据中国实际情况,向世界银行提出完善营商环境评估标准的建议,贡献世界银行全球营商环境评估的中国智慧。

(责任编辑:沈沉)

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