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市场监管机关应对行政公益诉讼研究(上)

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发布时间:2018-06-04 09:36 来源:
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  传统的主观诉讼模式只允许有直接利害关系的当事人提起诉讼,社会公益因缺乏直接利益受损者而无法通过诉讼的方式得到保护。如今,在保护公共利益方面,诉讼当事人范围进一步扩大,行政公益诉讼制度应运而生,各级检察机关将其作为一项新的重点工作持续推进。但是,各级市场监管部门在应对过程中普遍经验不足,一旦处理不当,可能产生败诉和追责的后果。本文作者对行政公益诉讼制度进行系统研究,对市场监督管理机关正确应对行政公益诉讼提出了意见和建议。

一、公益诉讼制度的历史沿革
  (一)公益诉讼在国外的发展
  公益诉讼最早见于罗马法,是与私益诉讼相对而言的。古罗马市民为维护公共利益,在法律及社会秩序允许的框架内提起公益诉讼。提起公益诉讼的原告可以是与所诉争利益无利害关系的人。二战后,西方国家关于福利国家、给付行政等新型国家理论兴起,政府的行政职能逐渐向公众环境利益、社会保障、地域空间、公共服务的供给等方面扩张。为加强对行政权的监督,主张公民和社会团体参与社会管理的权利以维护公共利益为主,一些国家在立法及实务方面设立了公益诉讼制度。
  行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支。当前,世界各国的公益诉讼普遍适用刑事公益诉讼和行政公益诉讼两种模式,其中行政公益诉讼制度的发展相对较为完善。
  (二)公益诉讼在中国的确立
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月2日,最高检印发《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,在北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市正式开展为期两年的公益诉讼试点工作。
  2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《民事诉讼法》进行修改,规定人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。同时,对《行政诉讼法》进行了修改,规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
  2018年3月2日,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,明确了诉前与诉讼程序的关系、公益诉讼人的诉讼权利等。至此,经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,检察机关提起公益诉讼制度成为全面深化改革的典型样本,走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。

二、行政公益诉讼的相关理论
  (一)公益诉讼和行政公益诉讼的概念
  行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度,应该与我国国情以及整个行政诉讼制度相适应,体现中国特色和其独有的内涵。公益诉讼顾名思义,是指允许直接利害关系人以外的公民或组织,根据法律的授权,对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为,向法院起诉,并由法院追究违法者责任的诉讼。
  公益诉讼具有四个特征。第一,诉讼目的公益性。这是公益诉讼的第一大核心特点。第二,发起者的民间性。即起诉人可以与案件无直接利害关系。第三,案件一般具有广泛的社会影响。第四,个案具有鲜明的特色,可以反映一种社会问题,或者响应某个群体的诉求。
  按照新《行政诉讼法》的规定,市场监管部门可能涉及的公益诉讼几乎都是检察机关依据《行政诉讼法》提起的,即行政公益诉讼。它与行政复议、普通行政诉讼共同构成对行政机关违法行使职权或者不作为进行法律追究的“三驾马车”,但案件败诉率远高于行政复议和普通的行政诉讼,且极易引起国家赔偿、大范围连续败诉以及对单位或个人的责任追究。
  (二)行政公益诉讼的实施程序
  按照最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等相关规定,行政公益诉讼分为四个步骤。
  1.检察机关在履行职责中发现在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,经内部立案,即向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。
  2.行政机关在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复检察机关。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。
  3.检察机关对行政机关依法履职情况进行调查核实。如果行政机关已依法履职,案件终结。如果行政机关未依法履职,检察机关依法向人民法院提起诉讼。
  4.人民法院区分不同情形作出确认违法或确认无效、撤销或部分撤销、限期履行、变更、驳回诉讼请求等行政公益诉讼判决。
  (三)行政公益诉讼的构成要件
  按照相关法律和司法解释的规定,提起行政公益诉讼应当符合四个要件。
  1.行政机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有法定的监督管理职责。
  2.行政机关违法行使职权或者不作为。
  3.行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,且两者具有直接因果联系。
  4.行政机关在收到检察建议书后逾期不履行职责。
  (四)行政公益诉讼的核心——诉前程序
  行政公益诉讼主要包括诉前程序和诉讼程序两个阶段。诉前程序是行政公益诉讼的前置程序,为行政机关纠正违法行为或依法履行职责提供了缓冲空间。诉前程序中,行政机关履职到位与否直接决定了是否有必要正式提起行政公益诉讼。诉前程序作用巨大,是有效结案的主要形式,体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑,有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性,节约司法资源。提起诉讼是最后手段,是对拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的正式回应。
  需要注意的是,行政公益诉讼的检察建议效力比一般的工作类检察建议更具刚性,应认真对待。

□重庆市工商局 魏 伟

(责任编辑:沈沉)

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