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京、沪、穗、深四地市场准入政策差异及比较优势研究(二)

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发布时间:2018-07-09 09:21 来源:
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  (三)城市功能定位影响政策改革的导向
  京、沪、穗、深同为一线城市,但具体定位不同,北京—上海—广州—深圳,政治功能依次逐渐减弱,经济定位逐渐增强,因此对优化营商环境政策的预期不同。一个城市的政治功能越强,对市场主体的把关要求越高,准入条件设置越严格。
  在疏解非首都功能的背景下,北京对经营范围和住所的把控较为严格。市场监管部门在企业登记工作中需要兼顾功能疏解和业态调整,一定程度上导致企业的经营项目、住所登记在设立和变更的过程中受到经营场所规划要求的制约。一方面,对传统非首都功能性产业的限制,在促进产业结构调整和经济发展方式转变等方面发挥了导向作用;另一方面,为保护新兴行业的发展,产业禁限政策需进一步细化,如智能制造业不应简单划入制造业范畴而受禁限政策的制约。
  (四)政策推广惯例影响政策改革的方式
  北京通过按部就班的渐进改革为顶层设计作铺垫。商事制度改革后,海淀区在2015年启动企业登记全程电子化试点,2016年实现名称自主预查,2017年实现全程电子化的内外资全行业覆盖,形成企业登记全程电子化的“北京经验”,获得总局认可并向全国推广。
  上海通过转变服务理念形成新的政策高地。上海市在营商环境建设中确立了“有求必应,无事不扰”的服务理念,出台了16部规范性文件、规范方案,有8个事权改革事项获得先行先试。浦东新区提出跑出自贸区速度等系列改革举措,黄浦区则提出39项改革具体任务,涉及市场准入、政务服务、产业环境等内容,涵盖企业发展的全生命周期。
  广州通过频繁微调实现开放和国际化。南沙自贸片区挂牌三年来共形成376项改革创新成果,平均每3天推出一项改革创新举措。其中行政体制改革方面的创新达184项,涵盖政务服务创新、证照分离改革、商事制度改革、事中事后监管体制建设等重点领域。
  深圳利用政策突破推进经济发展。2013年实施的《深圳经济特区商事登记若干规定》从立法层面降低或取消公司注册资本、注册场所、经营范围等门槛,形成了相对开放的营商环境工作格局。
  政策推广惯例造成了四地在市场准入政策稳定性、连续性、继承性、公平性等方面的差异。京、沪两地的准入政策具有较强的连续性和继承性,政策的可信度和权威度得到保证,相应地灵活性就被弱化,对市场主体需求作出及时反应的能力有待提升。穗、深两地的准入政策变动更为频繁,容易出现的问题是对已注册企业显失公平,普遍的、结构性的短期行为使得政府行政成本增加,可能导致后续监管体系紊乱等。因此,区域政府的准入政策改革,在坚持优化营商环境主线的前提下,既要守住公平、透明、可预期的红线,又要适当探索先行先试的独立性和灵活性。
  (五)优化营商环境需要从按部就班转向超前服务
  与具有更大政策优势或者开放程度较高的市场经济环境相比,处于转型升级中的地区,在市场发育程度、功能完善程度、产业结构均衡、商业文化培养等方面都需要政府和非政府部门发挥相应作用,合理设定市场准入政策的边界和权力清单。以往先顶层设计再引导基层调整服务理念和行政习惯的逻辑,无法很好满足优化营商环境的需求和节奏,通过自下而上的先行先试和观念输出是上海提供的有效经验。区域主导产业能够最迅速、最有效地吸收创新成果,并对其他产业的增长产生广泛影响,因此在主导产业上的准入政策试点对整体制度安排的演变具有推动和导向作用。

二、政策工具的便捷度决定制度安排能否有效满足市场发展需要
  一个区域的市场准入政策是由许多领域的政策工具组成的政策体系,行政部门运用不同的政策工具去影响和调整市场主体进入和退出市场的全过程,达到促进区域经济社会发展的目标。这个政策工具体系原则上包括“准入”和“准营”两个调控环节,不同政策工具之间不是各自孤立的,而是存在彼此影响的相关性。
  (一)准入环节的便捷度影响政策的效率和效益
  市场监管部门对市场准入的调整手段包括名称、法定代表人、注册资本、住所、经营范围等登记事项。在商事制度改革后,影响企业开办便利度的关键因素是名称审核、住所管理、经营范围三个条件。京、沪、穗、深四地对这三个条件设定的标准和要求存在差异。
  1.名称登记2018年5月2日,李克强总理主持召开国务院常务会议,确定除特别规定外对企业名称不再实行预先核准。此前,四地基本上都完成了从企业名称预先核准登记到企业名称自主申报登记的制度改革,在申请流程、审核方式、名称证明文书、名称证明有效期限等方面发生显著变化。四地在适用范围和审核方式上有一定差别。北京并未扩展至全行业内外资企业,对于企业自主预查申报的名称,登记审核人员会再把关。由于名称审核的规定只是一些原则性的表述,需要审核人员自行考量的空间比较大,有些名称虽不违法,但比较奇特,审核人员拿不准时可能予以驳回,影响登记效率并存在主观因素。相较于其他三地,北京的名称自主申报渠道比较单一。
  在名称登记方面,四地也存在一些共性问题。例如,实行企业名称自主申报改革后,业务系统中禁限用词规则库更新不够及时,未能有效拦截敏感、禁限用词或作出提示,造成企业到窗口提交设立材料时才发现无法受理。另外,存在一人申请多个名称,通过后只保留一个,或者多次重复申请同一名称等浪费行政资源的现象。
  2.住所管理商事制度改革明确要求,按照方便注册和规范有序的原则,放宽市场主体住所(经营场所)登记条件。对此,四地都相应进行了一系列政策调整。广州、深圳采取住所承诺申报制,进一步降低了准入门槛,激发了市场活力。北京和上海的住所登记管理工作则承载着一定的保障市场经济运营安全功能。相比较而言,北京对住所的管理最为严格和谨慎,海淀区在取消对一般经营场所的实地核查后,对住所证明材料的审核是整个登记注册过程中耗时较长的环节。一方面,在商事主体设立申请过程中,住所证明材料作为附件上传至登记系统仍需要耗费一定的时间;另一方面,登记机关在后台对申请人提交的证明文件进行形式审查,所需审核时间占整体审核时间的50%左右。
  因此,区域政府在设定住所管理环节相关政策时,要紧紧围绕区域功能定位,充分考虑资源环境承载能力,主动引导全区产业结构升级,严格落实产业禁限目录,提升市场主体质量。同时,进一步优化住所登记管理方式,提高登记服务效率,促进符合“高精尖”经济结构要求的市场主体发展。
  四地的改革提供了可参考的经验。一是适当拓展住所与经营场所分离、一照多址、一址多照的工商登记模式。可进一步拓展行业范围,对于电子商务、软件开发、智能制造、创业服务等鼓励发展的产业实行“一址多照”政策。进一步拓展住所资源,允许使用律师事务所、众创空间、商务秘书企业住所办理注册登记,并通过信用信息公示强化事中事后监管。二是简化住所登记程序。房屋产权主体完成整体备案后,新注册用户不用重复提供房屋产权证明,以申请人提交“市场主体住所(经营场所)登记承诺书”以及产权方提供签字的背书替代。三是探索市场监管与住房管理部门数据共享,与属地街道协同共治的管理制度。由住房管理部门对存量地址进行统一编码,并和市场主体登记系统的住所管理环节实现数据对接,建立统一的地址库,推进住所管理登记的标准化和智能化。
  3.经营范围企业经营范围登记发挥着向社会公示经营活动内容,并为事中事后监管提供依据的作用。商事制度改革后,经营范围登记管理逐渐向投资人或者企业自主申请过渡,从政策上放宽了经营项目申请和登记用语范围。北京在经营范围登记管理上能够较好地尊重企业意思,方便投资者根据经营策略自主决定和调整经营方向及类别。然而,随着社会经济发展和新兴业态不断涌现,一些企业提出的新型行业表述申请不符合传统表述惯例,登记机关往往需要逐项沟通确认和修改,不仅影响登记效率,而且容易造成统计数据有偏差。
  如何既保障申请人根据市场变化及时作出自主性选择,同时又提高登记效率?
  一是对从事电子商务、计算机数据处理、软件和信息服务、网络技术、文化创业、动漫游戏开发、翻译服务、工业设计、创业服务等无污染、不扰民、无安全隐患的行业实施经营范围审批改备案。商事主体的经营范围由章程、协议、申请书等确定,不再登载于营业执照,相关信息在企业信用信息公示网予以公示,可供查询。
  二是推进经营范围标准化改革。根据《国民经济行业分类》标准,结合区域经济发展实际,联合行业主管部门定期梳理反映区域经济发展特点和企业经营需求的《经营范围参考目录》,及时更新禁用词,把最新行业相关表述补充进经营范围用语规范中。
  三是依托智能手段实现个性化经营范围的规范化表述。例如上海通过经营范围查询系统,帮助申请人自主选择并生成企业经营范围的规范表述。将相关功能植入企业登记全程电子化系统,通过查询生成或者点选的方式确定经营范围表述,减轻手工输入不规范带来的审核压力,提高服务效率。
  四是对于新业态、新产品和服务项目的经营范围审核,采取“负面清单”制度。列明国家和地区产业政策和禁止性规定并分类核定,如有国家标准或者行业标准的,依标准核定;申请人可提供国家、省级部门规范文件的,参考文件核定。

□北京市工商局海淀分局 贾昊霖 朱春凤 谢翱翔

(责任编辑:沈沉)

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