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充分发挥法治引领和保障作用 推进商事制度改革向纵深发展

——商事制度改革相关法律问题分析

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发布时间:2018-10-15 09:58 来源:
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  党的十八大以来,全国工商和市场监管部门认真贯彻党中央、国务院决策部署,按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,全力推进商事制度改革,加强事中事后监管。针对大众投资创业面临的难点问题,转变政府职能,减少行政审批,大力推进“先照后证”和工商登记制度改革,将注册资本实缴制改为认缴登记制,降低创办企业的资金门槛。将企业年检制改为年报公示制,增强了企业责任意识、信用意识。简化市场主体住所(经营场所)登记,释放住所存量资源。开展名称登记改革,推进电子营业执照和全程电子化登记管理,提高服务效率。持续推进“三证合一”、个体工商户“两证整合”、“五证合一”、“多证合一”等改革,进一步便利企业注册。大力推进“证照分离”改革,进一步厘清证照关系,理顺证照功能。同时,创新市场监管体制机制,建立以信用为核心的新型监管机制,建立企业信息公示制度、经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度,实施“双随机、一公开”监管。推进行政执法体制改革,探索推进综合执法,优化执法资源,形成监管合力,提高基层监管效率。
  经过五年的努力,改革取得了显著成效,我国的创业创新便利化水平大幅提升,营商环境持续向好,市场主体数量快速增长,市场活力得到了充分释放,市场秩序和市场环境不断改善,为建设现代化经济体系、促进高质量发展奠定了坚实基础。

正确处理改革与法治的关系,在法治轨道上推进商事制度改革
  改革与法治如鸟之两翼、车之双轮,正确处理好改革与法治的关系,促进二者协调发展、统筹推进,是事关改革发展全局的大事。法治要求将稳定、成熟的社会关系以法的形式“固定”下来;改革是现行法律秩序内的“变法”,是对原有的不适应经济社会发展的制度举措进行自我完善,二者在形式上具有对立性。在经济社会发展中,改革提供动力,法治提供保障,改革与法治的目标都是推动社会经济发展进步,在本质上具有一致性。妥善处理好改革的“变”与法治的“定”的关系,要求改革必须遵循和运用法治原则,在现行法律秩序内推进;同时,改革为法治发展提供动力和源泉,法治必须紧跟改革的步伐,对改革及时作出回应,通过立法把实践证明为正确的经验固定下来,使改革既除旧布新、攻坚克难,又于法有据、合法合规。
  党中央、国务院高度重视在法治轨道上推进改革,总局也始终坚持将法治保障贯穿商事制度改革的全过程,要求立法主动适应改革和经济社会发展需要,充分发挥法治对改革的引导、规范、推动和保障作用。通过一系列法律法规和规章制度的立改废释,使商事制度改革在法治下破题、在法治中前行。
  一是坚持职权法定,先动法、后改革。改革伊始,总局按照《国务院机构改革和职能转变方案》以及《注册资本登记制度改革方案》确定的改革任务,积极配合立法机关,于2013年底完成了《公司法》的第三次修改,明确将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制,取消公司注册资本最低限额制度。同时,积极配合原国务院法制办对改革涉及的行政法规进行清理,废止了《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》及其补充规定等2部行政法规,对8部行政法规进行了修改。及时推进改革涉及的部门规章的系统性修改,以总局令的形式对5部规章进行了集中修改,并废止了2部规章,为注册资本登记制度改革、电子营业执照、将年度检验制度改为年度报告公示制度等各项改革措施的正式实施扫清了法律障碍。此外,配合“先照后证”改革,对相关法律、行政法规提出了修改意见和建议,确保改革举措顺利推进。
  二是制定新的法律法规规章,为改革的深入推进提供依据。改革实践的探索证明,运用信息公示、社会监督等手段强化对企业的信用约束,有利于保护交易相对人和债权人利益,保证交易安全,维护市场秩序,是加强市场严管的重要手段。为在法律上规范和固定这一重要的制度创新,总局组织起草了《企业信息公示暂行条例》,2014年7月经国务院审议通过。随后又根据《条例》要求,制定了6部规章,保证了各项信用监管措施的顺利落地。2015年10月国务院发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,要求构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。为落实改革精神,巩固改革成果,总局积极配合原国务院法制办,推进出台《无证无照经营查处办法》,限定了无证无照经营的查处范围,调整了工商(市场监管)部门与许可部门的监管职责,为营造宽松的创新创业环境,构建分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的事中事后监管体制提供了法律依据。
  三是对于改革文件严格审查论证,把好法律关口。先后对总局起草的《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》《“十三五”市场监管规划》《国务院办公厅关于推进“多证合一”改革的指导意见》《总局关于落实“证照分离”改革举措促进企业登记监管统一规范的指导意见》等改革文件进行合法性审核,并出具合法性审查意见,对改革举措中存在的法律风险作出提示。
  四是对“放管服”改革相关部门规章进行集中清理,确保改革措施有效落地。按照国务院统一部署,按照“放管服”改革要求,总局分别于2016年、2017年对现行有效的部门规章进行了清理,将与新修订的上位法内容重复或冲突、涉及国务院已取消和下放相关行政审批事项、不符合简政放权要求的规章进行了集中修改或废止。两年中共废止规章16部,修改规章6部,为进一步激发市场活力,保障“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策落地提供了法律保障。

在改革中完善法治,保持改革决策与法律规定协调衔接
  商事制度改革带来市场监管体制的深刻变革,各项改革措施的密集落地给现行法律制度体系带来了冲击和挑战,要求我们必须坚持以法治凝聚改革共识,用法律手段保护改革探索。从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题,把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来,实现立法与改革决策相衔接,保障改革顺利进行。
  (一)成熟的改革措施需及时上升为法律,使改革成果得以在法律上固化
  随着商事制度改革步伐的不断加快,改革措施接踵落地,法律法规和规章的立改废释工作时间紧、任务重,而且一些立法项目涉及深层次矛盾和问题,必须统筹协调不同意见和利益关系,立法难度日益加大。为适应改革发展的需要,对于实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,应尽快上升为法律,并及时完善配套法规规章,为改革举措的顺利实施提供支撑。
  1.“证照分离”改革的全面推进需要法律上的支撑。2015年底,国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》,推进“证照分离”试点工作,2017年进一步扩大了改革试点范围。各试点地区普遍反映改革工作运行平稳、成效显著。今年9月12日,国务院常务会议对在全国有序推开“证照分离”改革作出部署,决定从今年11月10日起,在全国对第一批上百项涉企行政审批事项推行“照后减证”。全面推开“证照分离”改革,要对涉企审批事项按照取消审批、审批改备案、实行告知承诺、优化准入服务这四种方式进行改革,需要抓紧推动审批事项所依据法律、行政法规、国务院决定和部门规章的修改工作,确保先修法、后实施,为改革的全面落地提供制度保障。
  2.企业简易注销登记改革相关法律法规有待进一步完善。为进一步深化商事制度改革,完善市场主体退出机制,根据《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》要求,总局经过充分试点,自2017年3月1日起,在全国范围内全面实行企业简易注销登记改革。领取营业执照后未开业、申请注销登记前无债权债务的有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业,可以自主选择适用简易注销程序,大幅提升了市场主体退出的便利化水平。在企业简易注销登记程序中,全体投资人承诺书的法律效力、通过国家企业信用信息公示系统向社会公告的法律效力、登记机关的责任边界等问题有待进一步研究,在行政法规和规章中予以细化;关于公司清算程序与《公司法》规定的衔接等问题也应在修法中予以明确。
  3.企业名称登记管理改革的成果需要通过立法的形式予以固化。2017年总局出台《关于提高登记效率积极推进企业名称登记管理改革的意见》,要求在试点地区取消企业名称预先核准环节,实行企业名称自主申报。2018年进一步扩大了试点范围,5月国办印发《关于进一步压缩企业开办时间的意见》,要求推进企业名称登记管理改革,扩大企业名称自主申报范围,除涉及前置审批事项或企业名称核准与企业设立登记不在同一机关外,企业名称不再实行预先核准,申请人可在办理企业登记时,以自主申报的企业名称一并办理。为尽快将改革成果上升至立法层面,《企业名称登记管理规定》等行政法规正在加快修订中。因涉及重大制度调整,立法中充分听取了地方工商和市场监管部门、社会公众的意见建议,经反复研究修改,目前已取得突破性进展。《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》中的相关条款也将一并进行修改。
  4.集中行政许可权改革的相关法律问题。随着集中行政许可权改革试点工作的开展,部分地方设立行政审批局,集中开展包括工商登记在内的行政许可,有些地方要求由行政审批局签发工商营业执照。2018年5月中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,要求深化和扩大相对集中行政许可权改革试点,整合优化审批服务机构和职责,有条件的市县和开发区可设立行政审批局,实行‘一枚印章管审批’。依法设立的行政审批局办理的行政许可等事项具有法律效力,原主管部门不得要求企业和群众再加盖本部门印章,杜绝重复盖章。而现行《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》规定营业执照的签发部门是工商行政管理部门(市场监督管理部门),需进一步研究解决方案,确保改革与法有据。
  (二)改革决策需要先行先试的,要按照法定程序取得授权
  习近平总书记在党的十八届三中全会的讲话中指出:凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。一些实践条件还不成熟的改革举措,通过先试先行的方式推进,需要突破现行法律和行政法规的,要依法取得授权后再开展试点工作。此外,在试点推进过程中,要及时做好改革举措实施情况评估和跟踪调查工作,依法推动试点经验推广复制,适时推进有关法律的修改完善,确保改革于法有据。如在上海“证照分离”的改革试点中,国务院专门下发了《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》,对改革涉及的11部行政法规和国务院文件规定的行政审批事项进行了暂时调整。2017年底中办国办联合下发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》,提出6个方面36项重要改革措施,明确要求改革措施涉及法律修改或需要取得相应授权的,按程序提请修改法律或由立法机关授权后实施。
  (三)符合改革方向的探索性领域,要及时研究制定具体法律制度
  对于改革中一些探索性领域,改革的方向确定了,但具体制度设计还需要进一步加强研究,为将来的改革发展预留空间。
  1.“双随机、一公开”监管模式下的法律问题。“双随机、一公开”的监管模式,是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措,有利于规范执法行为,解决一些领域存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题。但目前尚无配套的法律规定,在基层执法中面临着诸多困惑。如不少基层执法人员认为将监管方式限于投诉举报、大数据监测、转办交办、随机抽查等四种方式,是否就能有效发现违法线索?在这种新型监管模式下行政机关的责任边界在哪里?发生责任事故后基层执法人员是否要承担“被追责”的风险?需要尽快进行相关法律研究,与司法部门沟通协调,完善相关法律规定。
  2.清理僵尸企业有关法律问题。2018年3月底,我国各类市场主体总量超过1亿户,其中企业超过3100万户。但相比新设市场主体的增量,实有市场主体增长是有限的。如2016年底,全国新设市场主体1651.3万户,全国实有市场主体同比增长958.6万户;2017年底,全国新设市场主体1924.9万户,全国实有市场主体同比增长1109.4万户。由于盲目追求年报率、恶意进入与监管缺失,以及注销手续烦琐等原因引发的市场主体虚数风险仍然存在,可能对经济数据的真实性、有效性产生影响。针对这一问题,一些地方的工商和市场监管部门正在酝酿登记机关主动注销制度。但在现行法律法规框架下,主动注销制度面临着一系列的法律障碍,如与《公司法》《个人独资企业法》等规定不一致,行政机关依职权终止民事主体的主体资格后,债权债务的承继和法律责任的承担也面临着很大问题等。因此有必要及时对限制虚假登记行为和完善市场退出制度进行法律研究,通过立法使改革决策更加完善、更加科学。

加强市场监管法治建设,引领和保障商事制度改革向纵深发展
  当前,商事制度改革已经进入攻坚期,要在“改革市场监管体系,实行统一市场监管”的新形势下,围绕“放管服”改革的要求,进一步向深度广度扩展。在统一的市场监管体制下,深入推进商事制度改革,加强市场监管面临着一系列新的任务:从企业的市场准入改革扩展到经营许可改革,统筹推进“证照分离”改革,着力做好照后减证;从企业的市场准入改革向行业的市场准入、不同所有制的市场准入、产品的市场准入改革深化,深化生产许可证制度改革,改革对新产品新技术进入市场的限制。同时加大市场监管执法力度,把食品药品安全监管作为首要职责;强化企业主体责任,改革完善质量标准体系,提高产品供给质量;加大反垄断、反不正当竞争执法力度;创新对新产业新业态的监管,加强网络市场、广告市场监管;全面推行“双随机、一公开”监管,逐步建立企业信用监管长效机制;强化竞争政策,扩大公平竞争审查效应,打破行政性垄断,为竞争公平有序、企业优胜劣汰创造良好市场环境。
  市场监管法治建设要立足新形势、新要求,围绕新组建的国家市场监督管理总局的职能,从提高立法质量、强化法治思维、加强执法监督、推进依法行政等方面,充分发挥法治的引领和保障作用,不断扩大商事制度改革效应,巩固改革成果,着力为经济健康发展营造良好的法治环境。
  (一)加强立法立规,确保立法与改革决策相衔接
  一是做好法律法规规章的“立改废释”工作。各相关司局要对商事制度改革实践中的法律问题给予高度重视,加强研究论证,提出修改完善的建议;法规司将进一步强化立法基础性工作,积极配合有关部门抓紧推动相关法律法规规章的制定修改或废止等工作。此外,将按照市场监管体制改革要求,对实施《国务院机构改革方案》亟须修改的法律、法规提出修改建议,及时推进相关规章的修改废止工作。对统一市场监管体制下执法主体、执法程序、执法文书等制度进行研究,制定修改相关规章和规范性文件。二是牢固树立“简政放权”的立法理念。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,将政府不该管也管不好的权力还权于企业、还权于社会,将政府职能转到加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境上来。按照《行政许可法》规定和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》要求,严控行政许可的设定,对拟设定行政许可的,认真进行合法性、必要性和合理性审查论证,从严控制。三是进一步提高立法质量。立法不能仅仅是对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映,而是要对改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。要坚持科学立法、民主立法、依法立法。立法中要广泛听取各方面意见,特别是基层一线干部群众的意见,充分开展立法调研和论证,通过整个立法程序使改革决策更加完善、科学,以良法促进发展、保障善治。
  (二)坚持用法治思维和法治方式推进改革,完善改革决策的形成和评估机制
  改革决策必须带上法律的“紧箍”。中办、国办发布的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中规定党政机关法律顾问(公职律师)的首要职责就是为重大决策、重大行政行为提供法律意见。正在制定的《重大行政决策程序暂行条例》拟对重大行政决策合法性审查制度作出规定。在改革方案拟定过程中要做好法律风险的预评估,对改革决策相关的法律、行政法规条文进行全面梳理,改革试点需要暂时调整法律、行政法规实施的,要依法定程序上报取得授权,防止违法推进改革。重大改革措施落地实施后,要适时对实施效果进行事后评估,总结存在问题,研究改进措施,为改革的深入推进提供实践参考。
  (三)加强规范性文件的合法性审查,保证改革政策依法合规
  大部分商事制度改革的决策是通过规范性文件的方式部署实施的,因此,做好规范性文件的合法性审查是依法推进改革的重要环节。2018年5月31日,国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确要求严格依法行政、严禁越权发文、严格制发程序、严格审核把关,建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。未经合法性审核或者经审核不合法的,不得提交审议。同时规定了严格的责任追究机制,要求各部门抓紧对文件开展自查自纠,发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的,要及时纠正。
  (四)围绕改革创新市场监管方式,健全完善市场监管法律制度体系
  改革创新市场监管方式,是商事制度改革向纵深推进的一项重要内容。2018年6月6日,国务院常务会议对推进市场监管领域管理方式改革和创新作出了重要部署,要求全面推行市场监管“双随机,一公开”,全面清理各类证明事项,进一步加强社会信用体系建设等。我们要按照国务院常务会议精神,抓紧研究完善相关法律法规。一是按照全面推行“双随机、一公开”的要求,严格规范投诉举报处理程序,建立统一的“双随机、一公开”制度和流程,完善考核和问责免责办法。二是及时梳理市场监管部门执行的法律法规规章和规范性文件等设定的证明事项,抓紧修改、废止或提请修订。三是完善信用监管相关法律制度,为构建以信用为核心的监管机制,推广告知承诺制提供法律依据;修改完善黑名单管理相关部门规章,确保信用监管机制取得实效。
  (五)深化行政执法体制改革,加强执法监督
  认真贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头多层重复执法问题,通过提高监管效能强化事中事后监管。同时,完善执法程序,严格执法责任,加强执法监督,进一步做好全面推进权责清单工作,组织做好行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核三项制度试点工作,通过严格规范公正文明执法持续改善营商环境。
  (六)加强和改进行政复议应诉工作,加大对商事制度改革领域违法或不当行政行为的监督
  加强对地方工商和市场监管部门行政复议应诉工作的指导,及时纠正商事制度改革领域的违法、不当行政行为,为改革措施落地生效提供保障。同时,对行政复议诉讼案件中暴露出的共性问题及时梳理分析,对症下药,提出完善立法、改进执法的意见和建议,推动商事制度改革举措不断完善。

□国家市场监督管理总局法规司

(责任编辑:系统管理员)

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