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建立联合惩戒长效机制破解“执行难”问题

——北京市工商局西城分局创新信用监管实践探析

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发布时间:2018-10-25 10:10 来源:
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  司法制裁是维护社会公平正义的最后一道防线,执行则是这道防线上的最后一个环节。一份生效判决得不到执行,不仅难以保障当事人的合法权益,还会严重损害法律权威,破坏整个社会信用体系。
  近年来,北京市工商局西城分局积极创新,以风险管理为抓手,以信息共享为基础,以信用监管为核心,与西城区人民法院建立了联合惩戒失信被执行人长效工作机制,不仅在协助西城区人民法院解决“执行难”问题上发挥了重要作用,而且大大提高了市场监管的靶向性,监管效能明显提升。

行政部门协助法院执行存在的问题
  认识不到位,影响协助执行工作有效推进。目前,解决“执行难”问题主要采取人民法院主导、政府部门配合的工作模式,实践中存在一些认识误区。比如,解决“执行难”问题是人民法院的工作,与行政部门无关;实施联合惩戒就是对失信被执行人进行行政处罚;实施联合惩戒就是限制失信被执行人的一切行为,否则会因拒不协助执行追责。这些误解致使推进联合惩戒困难重重。
  惩戒措施有限,惩戒效果不明显。目前,部委层面签订的联合惩戒备忘录数量较多,最高人民法院也参与签署了多份联合惩戒备忘录,每份都列举了多项惩戒措施。但是,这些惩戒措施多数是将散落在各种法律法规中的措施进行简单汇总,并非针对新情况作出更匹配的新规定,有些与实际工作存在脱节,联合惩戒的作用难以真正发挥出来。
  法律依据不足。当前,对失信被执行人实施联合惩戒的主要依据是地方政府出台的政策性规定或部委层面签署的联合惩戒备忘录,远远不能满足实践需要,亟须加快信用立法进程。
  工作机制不健全,部门协调存在困难。当前,由于协调管理部门不确定、缺少统一的信息共享平台,同一行政区或者同一行业内,确定联合惩戒对象、采取措施、工作进程及信用修复等环节仍各自独立,处于分割状态,致使行政部门协助解决“执行难”问题多数靠人情关系和部门自觉,严重影响了工作效能,亟待建立联合惩戒长效工作机制。

西城工商分局的具体实践
  面对实际,西城工商分局学习和借鉴全国各地经验,坚持问题导向,大胆创新,依托西城区企业监管信息共享平台,设计开发了区级层面、多部门参与的联合惩戒系统,并与西城人民法院签订信息共享合作框架协议,逐步建立起具有西城区特色的联合惩戒运行机制,在协助解决“执行难”问题上发挥了重要作用,收到了很好效果。
  实施方式
  西城工商分局借助联合惩戒系统,采取线上线下相结合的方式,实现了联合惩戒线上操作、全程留痕、实时查询。
  联合惩戒的流程主要分为以下四个步骤:
  发起惩戒。西城区人民法院定期将失信被执行人名下企业相关信息上传至平台,与西城工商分局等部门共享。需要工商部门协助采取联合惩戒措施的,西城区人民法院可以在联合惩戒系统中勾选,即生成联合惩戒初始名单。在西城区人民法院点击申请惩戒后,该名单自动转入西城区企业监管信息共享平台组织会商模块。
  组织会商。西城工商分局平台管理机构工作人员看到西城区人民法院提交的初始名单后,组织相关业务机构会商,进行初步审查,确定最终惩戒名单。报请领导批准后,通过平台推送给惩戒实施部门。在这个环节,名单查重、复核、提交等均为线上操作,部门会商、领导审批等需要在线下完成。
  实施惩戒。各业务机构依据职能,对失信被执行人名下企业分别实施从严审查变更登记申请、注销登记、限制获得相关荣誉等措施,并依法提高对企业的检查频次,加大对该类企业的监管力度。同时,将惩戒措施实施情况及发现的新情况进行记录,归集至联合惩戒系统惩戒对象名下。
  解除惩戒。失信被执行人办理工商业务时,工商部门提示其到西城区人民法院履行执行义务;履行完法院判决规定的全部义务后,法院执行机构在24小时内通过惩戒系统申请解除惩戒,系统自动提示已解除惩戒;被惩戒人自动从惩戒对象库中移出,惩戒记录继续保留在主体名下。
  运行特点
  一个部门负责。西城工商分局将协助执行工作作为信用监管的重要内容列入年度重点工作,并明确由企业监管信息共享平台管理机构具体负责。该机构对外负责接收法院传送的失信被执行人名单,梳理协助执行措施,与当事人联系,解答当事人疑问;对内负责协调各部门采取具体惩戒措施,总结惩戒工作效果等。实行该制度以来,协助执行工作效率大大提高。
  一个平台操作。西城工商分局与西城区人民法院签署协议,明确了实施联合惩戒的流程、措施、清单,还通过约定方式确认双方线上操作的法律效力,减少纸质文书传递。对失信被执行人实施联合惩戒的状态、进展,均可在平台上实时查询。由此,实现了惩戒信息共享,实时操作,也方便了当事人及时申请信用修复。
  一张清单管理。对失信被执行人实施联合惩戒,采取严格的清单管理模式,并对失信被执行人采取分级分类惩戒,确保联合惩戒措施合法、合理、得当。同时,依法保护当事人的合法权益,鼓励其进行信用修复。
  运行效果
  自2018年1月以来,根据西城区人民法院申请,西城工商分局共对辖区383户失信被执行人名下企业实施了联合惩戒。截至2018年9月,已有65户失信企业主动到西城工商分局咨询解决方案。其中,28户已全额履行了法院生效判决规定的义务,涉案标的1334.47万元;另有1户失信被执行企业与对方协商分期履行方案,最终达成和解协议。
  实践证明,建立联合惩戒工作机制促进了企业信用意识明显增强。被惩戒的383户失信被执行企业均未因为工商部门从严审查而提起行政复议或者行政诉讼,完全执行义务的接近50%,存在税务问题的企业主动缴纳了税务罚款,及时进行了信用修复。
  几点启示
  在问题中求突破,依法履行对失信被执行企业的监管职责。失信被执行企业的日常监管风险更高,其借助企业法人的外壳恶意逃避债务、侵害消费者权益等问题时有发生,容易引发群体性事件。西城工商分局以这些企业为突破口,将其列为高风险监管对象,提高随机抽查频次,防范产生其他监管风险。
  在实践中找答案,以风险监管化解惩戒依据不足问题。由于法律依据不足,工商部门不能直接限制失信被执行人申请变更登记,而其他措施又很难对失信被执行人产生约束力。西城工商分局边实践边探索,分三个步骤对失信被执行人进行约束。第一,从严审查企业注销登记、法定代表人变更和股权变更、出质等事项,并提示当事人主动履行执行义务;第二,依据与西城区人民法院签署的协议,收到失信被执行企业的变更业务申请材料后,在审核期内将企业信息通报给西城区人民法院,商议解决方案,对于确实需要限制办理相关登记业务的失信被执行人,由西城区人民法院执行机构出具协助执行通知,不给失信企业留下任何恶意逃避债务的空间;第三,提高对失信被执行人名下企业的随机抽查频次,加强日常监管。实践证明,上述做法行之有效,不仅规避了现有法律依据不足的问题,而且有效履行了对严重失信企业的监管责任。
  在成果中找方向,构建以信用监管为核心的事中事后监管新格局。西城工商分局在协助西城区人民法院解决“执行难”问题的过程中,联合惩戒机制发挥了重要作用,以信用监管为核心的事中事后监管模式逐渐确立,对于营造诚实守信的营商环境,构建社会诚信体系起到了积极作用。以协助人民法院解决“执行难”问题为突破口,西城工商分局积极推动建立覆盖全区、多部门参与的联合惩戒长效工作机制。依托西城区企业监管信息共享平台归集的全区31个部门的涉企信息,借助第三方大数据公司技术优势抓取的互联网信息,西城工商分局对辖区企业进行全方位、立体化信用画像,实行分级分类监管,激励守信者、震慑失信者,“一处失信,处处受限”的信用监管格局逐步形成。

进一步提高联合惩戒工作效能的建议
  司法部门和行政部门联动,合力破解“执行难”问题。解决“执行难”问题,是政府工作的一项重要内容。司法部门要主动建立联动机制,借助政府力量破解“执行难”问题;行政部门要把协助执行工作纳入政府行政管理中,融入社会信用体系建设中。相关部门协同联动,形成合力,让拒绝执行成为一道红线,让失信行为无生存空间,才是破解“执行难”问题的治本之策。
  借助大数据技术,建立刚性的联合惩戒工作机制。随着全社会法治意识的增强和执行力度的加大,公开抗拒执行的案件明显减少,“执行难”多数是因为“找人难”“找财产难”造成的。对此,一方面发挥大数据技术的作用,充分应用企业族谱、关联人员查找等手段,对企业财产流、信息流、人员流等海量数据进行分析,立体画像、精准定位,让失信被执行人无处藏身;另一方面依托大数据技术打通数据壁垒,将失信被执行人信息嵌入政府各部门业务系统和监管流程,实现联合惩戒智能化。由此,让失信者时时处处感受到联合惩戒的威慑力,内心产生恐惧,不敢再次失信。
  加强信用立法,推进信用体系建设。当前,亟须加快信用立法进程,完善法律体系,推进社会诚信体系基础工程建设,维护经济社会发展规范有序,真正让守信者获益、失信者受惩,真正实现“良币驱逐劣币”。□北京市工商局西城分局 曾献亮 葛 欣

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