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深化商事制度改革路径分析

——以广东省商事制度改革实践为例

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发布时间:2018-11-08 09:20 来源:
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编者按
  
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,原有商事制度存在的弊端日益突出。在此背景下,广东省率先开展商事制度改革试点,取得明显成效,为全国开展商事制度改革提供了可复制、可推广的经验。本文在全面梳理广东省商事制度改革进程的基础上,深入剖析当前改革存在的问题,并就进一步深化商事制度改革提出具体建议,供读者借鉴和思考。

广东省商事制度改革实践梳理
  改革开放以来,广东省社会主义市场经济发育早、发展快,经济总量长期稳居全国第一,社会投资创业需求巨大,对商事登记便利化的要求不断提高。广东省率先开展商事制度改革试点,以问题为导向,设计改革措施,取得明显成效。
  实行注册资本认缴登记制,放宽注册资本登记的条件。2012年,广东省设计了两种改革模式:一是以深圳市、珠海市为代表的特区模式。即通过制定特区条例的方式,对公司注册资本登记制度进行重构,实行注册资本认缴登记制度,公司设立时无须首次全额出资,无须登记实收资本,对货币出资比例不作限制。二是以东莞市、佛山市顺德区为代表的非特区模式。即以政府文件的形式确立注册资本零首付制度,放宽非货币出资比例等。无论是特区模式还是非特区模式,改革措施都是围绕公司设立制度进行重大调整,大幅度降低公司设立门槛,最大限度地为投资主体松绑,释放投资创业活力,提高资本运营效率,使更多人能够用自己的知识、技术和智慧投资创业,让现代企业制度更好地服务经济发展。
  实行“先照后证”改革。广东省借鉴西方国家以及我国香港等地区的做法,探索改“先证后照”为“先照后证”,编制广东省工商登记前置审批事项目录和工商登记前置审批改后置审批事项目录,最大限度地减少工商登记前置审批事项,实现市场主体向工商局申请登记取得营业执照即可从事一般生产经营活动。2014年5月,广东省仅保留前置审批事项13项,压减率达90%以上。主要做法是:第一,严格按照《行政许可法》的规定,地方性法规、各类规章以及规范性文件设置的前置审批事项不予执行;第二,不涉及国家安全、人身安全、公共利益的前置审批事项,均改为后置审批。同时,加强后续监管,公布了《广东省市场主体许可经营项目监管清单》和《广东省市场主体住所或经营场所许可监管清单》,列明17个行业56个审批许可部门的监管项目266个大项、426个小项,涵盖所有许可审批事项的监管,明确了“谁审批、谁监管”与行业监管相结合的监管原则。改革后,市场主体资格确认环节流程畅通,“办照难”问题得到有效解决。
  实行住所登记改革。广东省以回归住所登记的本质功能和释放住所资源为切入点,启动住所登记改革。第一,简化登记手续,申请人提交住所使用证明即可办理登记。明确企业住所登记的功能主要是公示企业的法定送达地、确定企业的司法和行政管辖地,而经营场所是企业实际从事经营活动的所在地。第二,放宽住所登记条件,探索“一址多照”“一照多址”改革,允许成立秘书公司,实行集群注册,释放场地资源。
  改年检制度为年度报告公示制度。企业年度检验制度是指企业应当在每年规定的时间内,向登记机关提交规定的材料,登记机关对与企业登记事项有关情况进行定期检查的监督管理制度。该制度施行以来,在工商部门履行企业登记事项监管职责方面发挥了重要作用。但是,该制度存在的问题也日益突出。比如,企业提交的年检材料并未向社会公示,社会公众不能及时、方便地了解企业相关情况;不按规定报送年检材料的法律后果过于严重,企业一次不按规定报送年检材料,登记机关就可以吊销其营业执照,剥夺其经营资格。注册资本登记制度改革后,企业登记条件放宽,企业数量大幅增加,继续沿用年检制度难以适应“宽进严管”的要求。改企业年检制度为企业年度报告制度,体现了监管方式的转变。一是企业对行政机关负责转变为企业向社会负责,减轻了政府对企业的直接干预;二是企业通过全国企业信用信息公示系统向社会公示相关信息,接受社会监督;三是对企业的年度报告不再进行事前审查,变以往对企业登记事项直接监管为对企业公示信息真实性、及时性实施监管以及事后抽查,变突出监管执法为信用监管和监管执法并重。
  广东省的商事制度改革试点,取得了良好成效,形成了一批可复制、可推广的经验,在全国率先出台《广东省商事登记条例》《广东省市场监管条例》,以法治方式引领改革走向深入。

当前商事制度改革存在的问题
  商事制度改革的系统性、协调性不够。商事制度改革从商事登记前端开始,以期倒逼后续许可审批制度改革,最终推动各级政府及相关部门自觉减少、下放和转移商事登记相关领域的行政审批事项,改进行政审批方式,缩短审批时限。这一做法的成效有目共睹,但仍需要各级政府及相关部门从真正转变政府职能的角度,打破部门利益的藩篱,切实服务商事主体发展,从而构建商事制度改革与各部门行政审批改革同步进行、同频共震的新局面。
  商事制度改革配套制度位阶不够高。目前,我国商事制度改革的依据多为行政法规、部门规章及规范性文件,权威性不够。而且,我国不同类型商事主体对应不同类型的法律法规,相互之间连贯性、协调性不够。在改革探索阶段,中央赋予地方更大的自主权无可争议,但伴随着商事制度改革的深入推进,迫切需要加快商事制度立法进程。
  与商事制度改革相配套的社会信用体系虽已建立,但未收到应有的约束和激励效果。商事登记的功能主要在于确认商事主体资格,公示其基本经营信息,并发挥信用在商事交易中的调节和监管作用。当今社会已进入大数据时代,共享、开放、安全是大数据应用的三个关键词,但归根结底是“信用”问题。在西方发达国家,商事登记采取形式审查模式,并且经济秩序保持平稳,是由于社会信用制度建设方面非常完善。目前,我国企业信用信息公示系统等国家级信息平台已建立,对全国市场主体信息的互联共享起到了重要支撑作用,但相关系统仍存在信息采集范围较窄,各部门相关信用信息以及企业经营过程中形成的信用信息没有得到有效归集和充分应用的问题,信用评价体系需要进一步完善。
  社会组织发展不够,影响阻碍了商事制度改革的效果。从古罗马时期商事登记制度的起源看,商事制度是伴随着商业的繁荣发展,商人阶层为维护自身利益而自发形成的制度。通过行业协会等社会组织促进企业自律,是商事法律制度不断完善的前提。由于目前我国各类协会、社会组织的功能和法律地位仍模糊不清,影响了相关协会和社会组织发挥作用,也在一定程度上制约了商事制度改革取得更大成效。

几点建议
  制定统一的商事登记法。目前,我国正在编制民法典,主要由《民法总则》《物权法》《担保法》《婚姻法》《继承法》等法律构成。对于统一的商事登记立法,虽然进行了二十多年的研究探索,但目前仍未纳入立法计划。广东省出台的《广东省商事登记条例》,在统一规定市场主体登记条件、程序等方面迈出了重要一步,但仍受制于国家层面各类市场主体实体法及登记管理行政法规。笔者认为,商事制度改革已进行了四年多,制定统一的商事登记法律的条件基本成熟,迫切需要统一我国商事登记规则,统一标准和条件,统一登记程序。
  更加重视国家顶层设计。从实践看,每项商事制度改革措施的实施步骤,往往是局部试点、逐渐推开、全面实行。这样的实施步骤是行之有效的。更加重视国家顶层设计,并不是否认基层探索的成效,而是把基层探索限制在合理且科学的范围内。比如,注册资本认缴制度改革,就是国家先行支持广东省深圳、珠海、东莞和佛山市顺德区四地进行试点,在试点的基础上进行顶层设计,对现行法律、法规和规章进行废、改、立,加强法律支撑,而后在全国范围实施。这应当是下一步深化商事制度改革的主要方式。
  更加明确商事制度改革的根本方向和基本内容。深化行政审批制度改革是我国当前深化商事制度改革的主要内容。受传统的高度集中的计划经济体制的影响,行政审批制度已被广泛运用于行政管理领域,行政审批中存在的问题越来越突出,有些已成为生产力发展的体制性障碍。要想进一步深化商事制度改革,就必须加快推进商事制度法治化、透明化、规范化。
  更加注重信用监管。在商事制度改革中,商事登记前端开放已较为成熟,与之相对应的后续监管也需要进一步完善。一是进一步完善监管法律体系,二是进一步完善信用体系建设,三是进一步完善信用监管方式。
  更加注重发展社会组织。一是加大社会组织培育力度。处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用的核心就是转变政府职能。而政府将部分职能交给行业协会等社会组织,是转变政府职能的必经之路。增加社会组织的数量、提高社会组织的质量,使之达到承接政府职能的要求,是当前的迫切需要。二是充分发挥社会组织的作用,使之成为政府加强监管不可或缺的重要社会力量。三是完善社会组织法律制度,明确社会组织的功能和法律地位,提高社会组织参与社会管理和改革的积极性。

□广东省市场监督管理局 袁致春

(责任编辑:系统管理员)

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