设为首页 加入收藏
您当前所在的位:法律法规->法律研究->案例分析

国网江苏省电力公司南京市溧水区供电分公司涉嫌垄断案中止调查

访问量:[]
发布时间:2018-11-08 09:20 来源:
分享:
0

(图片来源于网络)

案情简介
  办案机关:江苏省工商局
  处理时间:2018年8月23日
  处理结果:对本案作出中止调查决定
  2017年9月8日,江苏省工商局经原国家工商总局授权,对国网江苏省电力有限公司南京市溧水区供电分公司涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为立案调查。
  经查,2016年8月,江苏省工商局执法人员在开展公用企业排除限制竞争专项执法行动中发现,当事人存在按用电客户上月用电量80%的标准收取“预付电费”,不按标准交纳电费将不能保证供电的行为,涉嫌滥用市场支配地位附加不合理的交易条件。
  在本案调查过程中,当事人承认其采取发放催交电费通知书、派人登门、打电话和发微信通知的方法,要求用电客户交纳标准为上月度用电量80%的预付电费,同时还承认对高压电新增客户收取保证金。当事人认识到其行为侵害了用电企业的权益,表示要及时整改,希望江苏省工商局能够中止调查。
  2018年5月3日,当事人依法向江苏省工商局提交中止调查申请书,承诺采取五项整改措施。一是加强用电客户电费结算协议管理。核查全部存量用电客户电费结算协议,对不规范、已过期客户开展重签工作。
  二是定期核查清理不规范结算行为,每月对预存电费业务不规范情况进行筛查;在业务系统中增加预存金额固定查询和超额购电审批查询功能,方便公司及时监控;确保不出现非客户原因导致的余额固定情况,不出现预存余额超过实际用电需要的客户。
  三是做好电费信息的主动告知,完善客户互动机制,依托掌上电力App、短信、网上国网、电e宝等渠道开展客户交费情况和账户余额变动情况告知,定期推送电费账单,确保客户及时掌握用电信息;积极响应客户对电费账单的疑问,指导客户合理用电,降低用电成本;通过走访客户等形式,宣传各类电费收费模式及特点,对存在不合理交费行为的客户及时寄送电费账务情况告知书。
  四是优化交费模式实现互利共赢,做好企业客户线上交费推广,拓展电子化交费渠道,加强电子托收、企业电费网银等电子交费渠道的应用,使客户可以方便快捷地交费,灵活规划交费频次和金额;深化电e贷、电e盈等互联网金融工具宣传应用,助力企业低成本融资交费和获取购电理财收益,达到供用电双方共赢的目的。
  五是全面清退不规范预收电费,同时书面告知客户重新协商签订电费结算协议,确保电费收取工作依法依规开展;全面取消高压用电客户保证金制度。
  当事人表示,如果违反承诺,将承担相应法律责任,接受处罚。
  依据《反垄断法》第四十五条及《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第十七条、第十八条、第十九条的规定,江苏省工商局对本案中止调查。同时,江苏省工商局要求当事人分别于2018年8月30日及10月30日提交履行承诺情况的书面报告,并对当事人履行承诺的情况进行监督,如出现违反《反垄断法》第四十五条第三款及《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第十九条第二款规定的情况,则对本案恢复调查;如当事人在规定期限内履行承诺,符合承诺效果的,则依法对本案终止调查。
  10月11日,市场监管总局对此案予以公告。

电力行业反垄断调查中承诺制度的适用及其限制
——评江苏省工商局中止调查南京市溧水区供电分公司涉嫌垄断案

  2015年3月15日,国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,明确提出“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格”。打破行业垄断、引入市场竞争,成为新一轮电力体制改革的重点。《反垄断法》在保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益及保障社会公共利益等方面的作用无可替代,运用《反垄断法》对电力行业垄断行为进行法律规制,自然成为打破电力行业垄断、推进电力体制改革的关键之举。
  近年来,我国反垄断执法部门频频出击,对电力行业垄断行为展开了一系列反垄断调查。然而,执法部门除对少数案件作出处罚外,大多对其作出中止调查的决定。这不禁让人产生疑问:电力行业市场结构有何特点?其行业垄断行为有哪些表现?最为关键的是,中止调查措施是否会成为电力企业规避其垄断行为处罚的避风港?本文将对此一一分析。

我国电力行业垄断现状及其垄断行为表现
  作为我国经济基础产业,电力行业的改革备受关注,市场化改革也一直是我国行业改革攻坚的重点。电力行业发展初期,我国基础设施不足,电力建设资金匮乏,基础电力体系需要集中力量建立,发电、输电、配电、售电等环节均由国家统一经营。2002年,国务院发布《关于电力体制改革方案的通知》,明确政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网的电力工业改革方向。原国家电力公司被拆分为两大电网公司、五大发电集团和四家辅业公司。然而,十几年的实践证明,除了基本实现“厂网分开”之外,电力行业逐渐形成一种更高意义上的垄断形式。尽管2015年国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,但总体而言,我国电力行业仍处于竞争不足的状态。具体而言,我国电力行业当前较为常见的垄断行为主要表现为三类。
  1.垄断协议
  垄断协议又称限制竞争协议或卡特尔,是指两个或者两个以上的经营者(包括行业协会等经营者团体),通过协议或者其他协同一致的行为,实施固定价格、划分市场、限制产量、排挤其他竞争对手等排除、限制竞争的行为。实务中,垄断协议主要被分为横向垄断协议和纵向垄断协议,前者是指处于同一生产或者销售阶段的经营者相互之间共谋削弱或遏制竞争的行为,后者是指上下游市场主体之间限制竞争的行为。
  电力行业垄断协议常见于发电环节,主要表现为发电集团之间形成的价格同盟和其他关联的发电企业之间联合实施的限制竞争协议行为。例如,在电力行业长期存在的不合理的“市场煤、计划电”体制下,发电集团为对抗煤炭企业,事先就电力价格达成共识或形成联合抵制交易协议,属于典型的横向垄断协议。关联发电企业的限制竞争协议则属于典型的纵向垄断协议,如电网企业与其控股的发电公司之间存在的关联交易等。
  2.滥用市场支配地位
  滥用市场支配地位一般指经营者为了维持或者增强其市场支配地位,利用获得的市场优势地位实施的限制竞争的行为。经过多年发展,世界各国反垄断理论完成了由“结构规制主义”向“行为规制主义”的过渡,对滥用市场支配地位的认定大致形成一致意见:企业取得市场支配地位形成垄断本身并不违法,但企业滥用其市场支配地位而实施的排除、限制竞争行为则应受到反垄断相关法律的规制。
  具体到电力行业,经营者滥用市场支配地位主要有两类行为。一类是经营者滥用其市场支配地位行为而实施的不公平高价、价格歧视、搭售或指定交易、拒绝交易等行为。例如,一些电力公司通过表外多计电量、线路损耗等手段,额外增加用户电费;对同种交易相对人采取不同梯度的电费收取策略;在为用户安装电路时,强制其购买本公司生产的电表或是其指定的某一品牌电表;在不存在正当理由或合法理由的前提下,一些电力公司甚至直接拒绝为用电单位供电。另一类主要表现为利用市场支配地位实施的违反电力互联互通义务行为。电力行业中,互联互通义务具体表现在占主导性的基础电网经营者应承担与其他非主导性网络经营者之间的相互连通义务。
  3.行政垄断
  行政垄断是指拥有行政权力的组织滥用行政权力,实施排除、限制市场竞争的行为。地方保护是最常见的行政性垄断行为,一般表现为拥有行政权力的地方政府或组织限制外地企业进入本地进行正常经营活动,或是在本地区内对本地经营者给予倾斜性优惠政策或特殊保护。具体到电力行业,由于我国电力产业政企分开改革不够彻底,行业内的行政垄断主要表现为政府及其所属部门为了确保税源,以各种理由滥用行政权力,限制本地区的电能流向外地或者外地区的电能进入本地。例如,东北电网原在中国各电网中最有跨省优化资源配置的优势,却被拆分为三个电网,导致跨省流动停止;广东电网以各种理由拒绝广西、云南、贵州的廉价电力。这些地方保护主义行为已经严重阻碍了电力资源的流动和优化配置。
  如前所述,当前我国电力行业竞争格局依然呈现寡头垄断形式,存在大量垄断行为。对于上述三类垄断行为,应当适用我国《反垄断法》第二章、第三章、第五章之规定对其予以规制。

执法“和解”:我国《反垄断法》中的承诺制度
  查看涉及电力行业的垄断案件可以发现,我国反垄断执法部门在对电力行业垄断行为查处时,经常作出中止调查的决定。除本案外,江苏省工商局于2014年9月5日对江苏省电力公司海安县供电公司作出中止调查决定,山东省工商局于2016年12月26日对山东省电力公司烟台市牟平区供电公司作出中止调查决定。那么,这种中止调查决定是否有法律依据?涉案企业是否因此逃脱了《反垄断法》的规制?
  实际上,反垄断执法机构作出的中止调查、终止调查决定,适用我国《反垄断法》中的承诺制度。依据我国《反垄断法》第四十五条的规定,经营者涉嫌垄断在接受反垄断执法部门的调查时,如果经营者向反垄断执法部门作出停止或修正特定行为的承诺,反垄断执法部门认为经营者的承诺足以消除行为的消极影响,则可以接受该承诺并据此作出中止调查决定,并要求经营者履行其承诺。如果经营者在此期限内,履行承诺符合承诺效果的,将依法结束案件调查程序。
  与反垄断法执法部门实施的其他执法方式相比,承诺制度是一种具有补充与替代功能的非正式执法方式,其适用具有一定优势。适用承诺制度时,反垄断执法部门一般不需要经过特别详细的调查活动,也不需要对经营者的行为进行准确定性,只需要根据经营者的有效承诺即可结束案件处理程序,不仅可以大大节约执法资源,也能提高市场主体合作的积极性,有利于案件的最终解决。由于上述优点,承诺制度在世界各国反垄断案件调查中一直被广泛应用。例如,美国司法部处理的反托拉斯争议超过60%是通过“同意”判决解决的;欧盟承诺决定程序自2004年5月1日实施以来,有约一半的非核心卡特尔案件以承诺决定的方式结案。
  与反垄断正式调查执法相比,承诺制度适用灵活,其接受的法律约束与固定化程度要弱得多。尽管承诺制度被明确规定在法律规范中,但仍被称为非正式执法方式。这种非正式性虽然使其拥有快捷性、便利性、适应性等优势,但可能因为给执法部门赋予较大的自由裁量权而带来新的问题,甚至使得制度适用走向其宗旨的反面。由于承诺制度的适用存在多元利益冲突,适用承诺制度必须加以限制。
  1.承诺制度在适用中存在三种多元利益冲突
  一是效率与公平之价值冲突。公平倾向将社会成员利益平等化,但容易忽视经济社会发展中的高效率。效率强调经济社会的迅速发展,却忽视利益差别的扩大。法律价值体系中一直存在公平与效率之间的价值冲突,具体到对《反垄断法》承诺制度的适用也不例外。
  当今的反垄断执法与司法审理鲜明地反映了在众多的价值目标中效率目标的主导地位,部分学者甚至将其视为《反垄断法》的唯一价值。采用承诺制度可以提高执法效率,降低成本,增强制裁的威慑效果,查处和规制更多的违法行为。此外,承诺制度的适用可以节约诉讼交易成本、诉讼社会成本和诉讼机会成本。但是,掩盖在承诺制度的效率价值下的公平问题不能忽视。由于涉嫌垄断行为可能侵犯竞争者利益、消费者利益等社会公共利益,以制止涉嫌垄断行为为主要内容的和解契约必将对上述利益产生重大影响。同时,在承诺和解之后,并不对涉嫌垄断企业行为的违法性及应承担的法律责任进行认定,也缺乏具体的认定标准。这容易引发“在执法和解与否之间可能产生双重标准,不同竞争者实施的同一行为难免不同对待,同一企业先后实施的同一行为也会结果有别”的风险,在空间与时间上均容易产生不公平的问题,导致出现破坏公平竞争市场秩序的后果。
  二是和解与威慑之理念冲突。承诺制度之中不可避免存在反垄断执法部门对公权力的处分和自由裁量,这就包含了和解理念中的协商与意思自治。威慑理念的核心观点则是采取严格的处罚措施来防范和阻却经营者实施不法垄断行为。一旦冲突产生,容易出现“严厉的制裁措施似乎与执法和解所塑造的宽松的执法环境相冲突,社会公众因此产生误解,即担心反垄断执法和解所蕴含的契约理念与《反垄断法》的威慑理念不相容”情形。
  承诺制度中“和解理念”的适用给《反垄断法》威慑理念带来了挑战,这主要表现在两方面:第一,可能会鼓励经营者实施垄断行为,因为即使被执法机关调查,经营者尚可通过承诺来削减自身的责任和由此带来的损失,这样就使得经营者在判断是否实施可能涉嫌垄断的行为时,因违法成本较低而倾向于“铤而走险”,从而在一定程度上减轻了严厉处罚所带来的“威慑”效用;第二,降低了《反垄断法》的威慑效果,可能会削弱公众对《反垄断法》的信心。
  三是反垄断执法部门与经营者地位不平等之冲突。承诺程序本质上是执法的一种和解、协商,依据反垄断执法协商中的契约精神,相对人可以基于自身利益与反垄断执法部门展开协商、对话、妥协,并最终达成和解协议。既然是协商,就存在契约精神要求的意思自治与合意,具体表现就是有一个要约和承诺的过程。一方面在是否承诺上,需要双方共同选择,任何一方拒绝适用,都不会引发承诺程序的启动;另一方面,承诺的内容应在协商之下确立,执法部门不能将其单方意志强加给市场主体。
  也就是说,如果反垄断执法部门对承诺制度的适用不加以限制,容易让涉案经营者感到压力,主要表现在三个方面:第一,在经营者符合承诺条件且愿意积极履行承诺措施时,执法者基于私益而否决承诺程序,减少了承诺程序适用的可能性;第二,在经营者本不愿达成和解时,为了执法程序的简易性或反垄断执法部门的明示或默示,直接或间接施以压力,经营者被“胁迫”和解;第三,经营者迫于惩罚或者损失减少的压力,不得不接受一些明显超出公平合理范畴的承诺。即使不存在以上情况,经营者还可能忧虑另一种情形,如果本次没有接受反垄断执法部门要求和解的“好意”,其下一次的行为可能会被反垄断执法部门“秋后算账”。
  2.承诺制度适用的适当限制
  种种利益冲突表明,承诺制度虽然具有一定的优势,但对其适用应有必要限制,以应对相应风险。当前,虽然承诺制度在我国《反垄断法》中已有规定,但内容依然较为原则。2009年原国家工商总局颁布的《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》和2010年国家发展和改革委员会颁布的《反价格垄断行政执法程序规定》,对经营者承诺制度的内容予以细化,但仍然存在内容上过于原则、可操作性不强及执法部门的自由裁量权过大的问题。对此,我国需要对现行反垄断相关法律关于承诺制度的规定作出相应改进,对承诺制度的适用作出三个方面的限制。
  一是关于承诺制度的适用时间问题,需要明确的是,承诺制度并非适用于所有反垄断案件。只有反垄断执法部门已经立案并着手调查,且经营者行为涉嫌垄断时,被调查的经营者才可以作出承诺。更为重要的是,承诺制度的适用时间应当发生在案件的调查过程中,而非调查开始前或是调查结束后。这就要求经营者的行为仅是“涉嫌”垄断行为,反垄断执法部门并未掌握充足的证据证实其垄断行为。否则,反垄断执法部门应当根据其掌握的证据和查明事实,依据《反垄断法》之相关规定,依法对经营者作出处罚决定。只有如此,才符合承诺制度引入《反垄断法》的初衷,体现承诺制度的优势。
  二是在承诺制度的适用中,应当保障反垄断执法部门与经营者平等协商之地位。根据我国《反垄断法》的规定,经营者若想适用承诺制度,只能以书面申请形式作出承诺,且申请书应载明诸如“涉嫌违法的事实及可能造成的影响”“消除行为影响拟采取的具体措施”“实现承诺的日程安排和保证声明”等十分详尽的内容。这与国外相关反垄断法律中规定的和解协商制度不同。国外相关法律中涉及的承诺内容不是经营者在作出承诺前单方面拟定清楚,而是进入承诺制度后和执法机构不断磋商,逐步达成一致。
  三是应为反垄断承诺制度设置完备的监督体系。当前,我国《反垄断法》仅规定反垄断执法部门“应当”对经营者履行承诺的情况进行监督,其他规定也只增加了适用承诺制度经营者的报告制度,然而,现行规定远未取得“监督”应有的效果,也缺乏可操作性,对经营者履行承诺形成真正约束的效果有待评估。因此,在继续实施报告制度之外,建立专门的监督措施也很必要。一方面,可考虑在复杂、疑难及专业案件中设置临时的专门监督机构,以检验经营者履行承诺的实际效果;另一方面,也应对相对人违背承诺的行为设置严厉的法律责任。这方面可借鉴欧盟做法,既设定一次性的罚款责任,也设置按日计算的定期罚款责任。
  总之,打破电力行业各个环节的垄断格局并引入市场公平竞争乃大势所趋。《反垄断法》应当在电力行业市场改革化进程中发挥作用,对行业中产生已久的垄断行为予以规制,以提高社会福利、提升经济效益。
  由于电力为人民日常生活所必须,对电力企业的反垄断调查容易成为社会关注的焦点。对此,反垄断执法部门在对电力行业开展反垄断调查时,应当把握好处罚与教育的尺度,力争取得案件法律效果与社会效果的统一。同时,囿于电力行业的特殊性,反垄断执法部门对电力行业相关案件的调查往往需要很长时间及大量行政资源。为此,灵活运用《反垄断法》中的承诺制度,更好地打破电力行业垄断、维护公平竞争秩序,是反垄断调查必要的补充措施。
  应当注意的是,承诺制度的适用固然能够提升执法效率,但对其适用并非没有限制。针对当前我国《反垄断法》对承诺制度的规定仍然偏向于“授权”,缺乏相应“限权”的必要内容的现状,我国亟须细化、完善承诺制度的适用程序。在完善的规定出台之前,反垄断执法部门在案件调查过程中,需要注意控制适用承诺制度的风险,寻求执法调查与承诺制度适用之间的动态平衡。

□案评人 孙 晋(武汉大学法学院教授、博士生导师,武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任)
  袁 野(武汉大学法学院2017级经济法博士生,武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员)

(责任编辑:系统管理员)

Copyright 1984-2016 CHINA INDUSTRY & COMMERCE NEWS AGENCY All Rights Reserved

中国工商报社 版权所有