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关于相对集中市场主体设立登记的调查与思考

——以江苏省无锡市为例

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发布时间:2018-12-06 09:18 来源:
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  2017年7月,江苏省无锡市行政审批局成立;随后,下辖的江阴市、梁溪区、新吴区先后成立行政审批局,原由工商部门行使的市场主体设立登记职能划转至行政审批局。
  在无锡市及下辖部分地区实行相对集中市场主体设立登记一年之际,笔者进行了专题调研,按照问题导向原则,梳理存在的一些突出矛盾,并提出对策建议。

职能划转的选择性导致设立登记“碎片化”
  经过对登记职能划转事项的梳理,笔者发现,上述地区的登记职能划转,无论是纵向还是横向都不尽统一,呈现出“支离”状态。
  市级层面:无锡市工商局保留了外商投资企业登记注册职能,名称登记、内资企业登记等职能划转行政审批局。
  江阴市:江阴市市场监管局保留了外商投资企业登记职能,名称登记及内资企业、合伙企业、个人独资企业、个体工商户、农民专业合作社的登记等划转行政审批局。但在实际操作中,注册资本500万元以上的内资企业登记由行政审批局直接审批,注册资本500万元以下的内资企业登记由乡镇(街道)市场监管分局审批后加盖行政审批局印章;合伙企业、个人独资企业、个体工商户、农民专业合作社的登记,由各乡镇行政服务中心审批后加盖行政审批局印章。
  梁溪区:由于该区未获得原国家工商总局关于外商投资企业登记的授权,因此梁溪区市场监管局没有保留相应的登记事项。名称登记及内资企业、合伙企业、个人独资企业、个体工商户、农民专业合作社的登记等划转行政审批局,实际操作中由行政审批局直接审批。其中,个体工商户登记由行政审批局委托乡镇(街道)市场监管分局审批后加盖行政审批局印章。
  新吴区:新吴区市场监管局只将名称登记及内资企业、有限合伙企业登记划转行政审批局,保留了外商投资企业、普通合伙企业和特殊普通合伙企业、个人独资企业、个体工商户、农民专业合作社的登记等。在实际操作中,行政审批局只负责注册资本1000万元以上的内资企业审批,注册资本1000万元以下的内资企业登记由市场监管局审批后加盖行政审批局公章;其他类型的市场主体仍由市场监管局负责登记。
  不难发现,上述四地行政审批局在企业登记职能划转上,除外商投资登记属总局逐一授权,按照法律规定不能划转外,其他登记事项的划转无一相同;在市(县)、区层面上,除呈现出职能划转与实际操作不一致外,还表现出如下特征:
  划转事项有选择。行政审批局承接了流程相对规范、简单的内资有限公司登记职能,对登记要求更为复杂的合伙企业和面广量大的个体工商户登记等,在实际操作层面采用了反向委托的方式,交由市场监管局负责审批。
  反向委托较随意。行政审批局在承接划转事项后,由于业务量太大、业务能力不足等因素,对部分事项采用了反向委托市场监管局受理、审核,最后加盖行政审批局印章的方式。但这种反向委托究竟是以注册资本为标准,还是以企业类型为标准,还是以工作人员业务能力为标准,实际是由少数人的主观意愿决定的,这种反向委托选择直接导致“一番手脚两番做”。
  行政效率降低。由于增加了反向委托的环节,原来由一个部门履行的职责变成两个部门履行,遇到新类型新情况,两个部门认识不一致,容易导致推诿和反复。
  申请人办事不便利。申请人向谁申请?到哪个地方的哪个窗口办理?不要说申请人搞不清楚,经办人员、业内人士也不是完全明白,经常出现因得到错误或过时信息,造成申请人多次往返跑路的情况,“便利化”变成了“复杂化”。

行政审批局实际运行中存在的突出矛盾
  改革的合法性依据不足。重大改革于法有据,这是改革的基本要求。《行政许可法》第二十五条明确规定,相对集中行政许可必须经国务院批准。但至今为止,在官方网站公开政府信息中,没有看到国务院批准任何一地开展相对集中行政许可改革的批复,也没有看到全国人大常委会授权国务院停止实施相关法律或国务院可以再授权所属部门行使权力的决定。因此,相对集中行政许可改革,在合法性上存在重大缺陷。
  割裂了审批与监管的内在联系。“谁审批谁监管”,审批是监管的逻辑起点,监管是审批的延续。而目前的实践中,审批事项相对集中了,但监管事项却没有随着审批职能的划转而划转,“谁审批谁监管”由一个机关的体内循环变成了部门之间的体外循环,出现各种推诿扯皮也就不意外了。
  对于骗取登记行为的处理,是属于登记机关自我纠错,还是属于监督管理内容,争议愈演愈烈。随着商事登记便利化改革的逐步推进,企业设立门槛越来越低,但由于诚信体系建设相对滞后,造假成本很低,各种冒用身份证、虚假签名骗取登记的案例越来越多。对此,行政审批局与市场监管局的认识和逻辑判断完全不同。第一,行政审批局认为,规制虚假登记行为属于监管范畴,行政审批局未承接监管职能,没法规制相关违法行为;而市场监管局认为,对于虚假登记行为的规制,应由审批部门自我纠错,依据是2017年2月全国人大法工委复函原国家工商总局明确“撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可,是对违法行为的纠正,不属于行政处罚”。这就意味着,必须由实施行政许可的部门来履行相关职责。第二,行政审批局坚持认为承接的是登记事项,没有承接调查权,因此无法启动调查;市场监管局认为,调查核实是行政许可的基本权力构成,属于登记职能的一部分。第三,在审批与监管的衔接上,由以往部门内循环转为部门之间的外循环。在调研中笔者发现,相关问题处理有三种模式:第一种,行政审批局受理→市场监管局调查→行政审批局撤销登记→市场监管局决定是否行政处罚;第二种,市场监管局受理投诉→市场监管局调查→市场监管局决定是否行政处罚→行政审批局作出是否撤销决定;第三种,行政审批局受理→行政审批局调查→行政审批局撤销登记。可以看到,无论采取何种模式,由于割裂了审批与监管,导致衔接、协作、配合事务剧增,带来的行政资源和办事成本的损耗也是可以预见的。
  吊销营业执照职能由谁履行。吊销营业执照是一种严厉的行政处罚,法律规定十分严格,其中一个原则就是必须由登记机关行使,非法定登记机关的任何部门不得行使吊销营业执照职能。成立行政审批局后,行政许可作为一个独立的环节与行政处罚职能割裂,由此产生不可调和的逻辑矛盾。如果吊销营业执照职能由行政审批局行使,行政审批局就不是单一的行政审批局;如由市场监管局承担,则因缺乏许可支撑而没有权力来源。更为严重的后果是,如果发放营业执照和吊销营业执照分属两个或者多个部门行使,是否会出现许可机关不断降低准入门槛,鼓励办理营业执照,而吊销营业执照机关出于维护管理秩序的目的吊销未开业企业营业执照的情况?以此类推,涉及导致严重环境污染、非法吸储或非法集资、危及公共治安等行为,环保局、银监局、公安局都可以直接行使吊销营业执照的行政处罚职权。如此一来,国家机关的信用将遭受严重挑战,国家政策的落实将无法贯穿一致地执行,整个法律体系设计将不得不重新调整。
  行政复议管辖权模糊不清。行政复议是一种救济途径,目前《行政复议法》设定的复议机关大多数情况下是可选择的,或向同级人民政府申请复议,或向上级机关申请复议。抛开向同级人民政府申请复议的情形,单纯考虑向上级机关申请复议,就存在诸多问题。具体而言,目前的改革,各地选择性划转职能,上下级不对应;职能划转与事项划转的争论一直存在,部分地区的基层机关承担上级不具有的登记事项,导致难以确定对应的上级部门;即使在市级层面由行政审批局受理,但其和市(县)、区市场监管局又不是业务指导上下级关系,在复议结果的准确性、可执行性上都存在问题,往往陷入进亦难退亦难的境地。

坚持“三统一”原则
  《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出,深化地方机构改革,要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制,省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。“三统一”作为机构改革的顶层设计基本原则,其要旨不仅在于推动改革,还在于防止乱改革,包括相对集中行政许可在内的任何改革,都不能背离这个大原则。
  法制统一。发挥法治的规范和保障作用,在法治框架下推进改革,做到重大改革于法有据。相对集中行政许可改革必须严格依据《行政许可法》实施。一是集中的必须是行政许可事项,宣示性公示的登记、备案、告知承诺等不属于行政许可,不在集中范围之内。二是必须符合法定条件。《行政许可法》第二十五条规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。其内涵十分明确:①经国务院批准——需要强调的是,法律规定的是经国务院批准,绝不能模糊理解,甚至“降格”为国务院相关部门;②必须在国务院批准的前提下,省、自治区、直辖市人民政府作出决定;③必须符合精简、统一、效能的原则。增设一个机构,汇拢已有部门行使的职能本身就值得商榷。三是必须注重相对性。相类似的行政许可事项才能集中,否则会杂乱,不符合统一的原则;同一层级的行政许可事项才能集中,否则会导致内部流程混乱,违背效率原则;以书式审查为主的事项不能和以实质审查为主的事项同等处理,否则会相互干扰、相互牵制,导致要么降低审查标准,要么无端加重申请人负担。
  政令统一。确保政令畅通,不仅是加强党的全面领导的要义,也是行政管理的基本原则。中国特色的行政管理机构设置和运行的特点之一,就是通过“上下对口”确保下级服从上级,地方服从中央,从而实现政令统一。在最新公布的国家市场监督管理总局“三定”方案中,明确其负责市场主体统一注册登记的职能。地方机构改革与上层改革基本对应是题中应有之义,也是确保政令统一的必要保证。
  市场统一。统一的、专业的市场准入工作,是建立统一社会主义大市场的起点和重要组成部分,关乎国家信用。一方面,市场主体的统一是市场统一的必要构成;另一方面,任何有悖于市场统一的政策洼地、政策高地,都会导致乱象的产生,一些不具备条件的登记权限委托、下放,都将导致登记工作效率降低,阻碍大众创业万众创新。比如,有的地方拒绝办理物流行业企业登记,有的地方个体工商户登记周期长达20天,有的地方限制设立分支机构等,市场主体准入的不统一已经影响到市场的统一。
  需要指出的是,地方改革不是不可以有别于上级或者中央,但必须坚持“三统一”的原则,体现本地区有别于其他地区经济发展特色,进行合理设置。这方面有过成功的实践,比如,苏南乡镇企业快速发展时期,曾设立乡镇工业局,对乡镇企业健康发展发挥了积极作用。再比如,沿海地区设立海洋局,实施海域管理和海洋产业发展战略。还有,草原牧区设立畜牧兽医局等。这些都是符合地方产业发展与管理实际的机构设置,而不是与“三统一”不一致的自行理解、自行其是。

□江苏省无锡市工商局 盛小伟 魏 磊

(责任编辑:系统管理员)

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