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南通查处曹某违反《直销管理条例》向消费者推销产品案

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发布时间:2018-12-25 12:42 来源:
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案情简介
  办案机关:江苏省南通市经济技术开发区市场监管局
  处罚时间:2017年1月12日
  处罚结果:责令当事人改正违法行为,没收其销售收入3939元,并处罚款6000元
  曹某为某直销公司江苏分公司的直销员。2016年8月3日,曹某委托徐某等人至南通农场顾某家中,向顾某、施某二人推销该直销公司产品。
  江苏省南通市经济技术开发区市场监管局执法人员经过调查发现,曹某向消费者顾某、施某二人推销时并未到场,且未向顾某、施某出示直销员证和推销合同。顾某、施某二人分别购买了2148元和1791元的该直销公司产品,曹某获得收入3939元。
  另查明,曹某委托徐某等人向顾某、施某推销该直销公司产品时,特意授意徐某不按照产品食品标签标注的“每日1次,每次1包”的食用方法及食用量进行宣传和推销,而是按照“早晚各两包”的方法向消费者进行宣传和推销。同时,曹某授意徐某在向顾某、施某推销的产品外包装上,标注“早晚各两包”的字样。
  南通市经济技术开发区市场监管局认为,曹某在向顾某、施某开展推销活动时,不到现场推销,不出示直销员证和推销合同,其行为违反了《直销管理条例》第二十二条第(一)项的规定。同时,当事人授意徐某等人在当日推销活动中,不按照某直销公司产品的说明书规定的食用方法和食用量开展宣传和推销活动,对消费者进行虚假宣传和误导,违反了《直销管理条例》第五条的规定。
  南通市经济技术开发区市场监管局依据《直销管理条例》第四十七条之规定,没收曹某销售收入3939元,并处罚款1000元;依据《直销管理条例》第四十三条之规定,对曹某罚款5000元。综上,该局对曹某上述违法行为作出合并处罚。
  徐某等人因未经许可从事食品经营被另案处理。

案评——

准确理解法规 全面获取证据

  直销作为一种在固定场所之外开展的市场活动,其市场信息的不对称性、交易的即时性和场所的非固定性,使得消费者在直销活动上具有天然的弱势地位。目前,我国直销市场持续壮大。如何在放宽直销准入后有效推进直销事中事后监管,强化行业自律经营,成为当前和今后直销监管工作的重点。从2013年的《直销企业履行社会责任指引》到2018年市场监管总局《关于进一步加强直销监督管理工作的意见》,一系列规范性文件的出台,显现出我国加强直销市场监管、依法查处各类直销违规行为的态度和决心。
  本案涉及未按照规定出示直销员证和推销合同以及虚假宣传产品使用方法两种违法行为,其中出示证件与推销合同是《直销管理条例》中设置的直销员推销活动中的强制义务性条款。本案的查处,对于进一步规范直销推销活动、打击遏制不法营销方式,具有一定的警示教育示范意义,也体现了执法部门对消费者知情权的充分保护。本案涉及商品是经商务部备案的直销企业的直销产品,行为发生地属于商务部批准可开展直销活动的区域范畴,且是以直销员名义在非固定经营场所(消费者住所)向消费者推销,从涉案对象、行为发生地、销售模式上判断,属于直销活动范畴。
  本案的难点在于:一是如何确认违法主体的身份,即在违法主体(直销员)涉嫌消极不作为(不主动出示证件和推销合同)的情况下,准确认定直销员的身份。二是如何证实违法事实的发生,尤其是在居民住所等非固定场所内即时推销宣传行为的客观发生和宣传形式的合法性。
  本案的关键点在于消费者提供的售货凭证,间接指向了直销活动区域对应的直销服务网点或直销员,为直销员身份认定以及后续直销销售收入的核算提供了重要证据支撑。按照《直销管理条例》的规定,直销企业需要在从事直销活动地区设立相应的服务网点,以便于消费者、直销员了解产品价格,提供退换货或其他服务。另外,直销员推销产品成交后,应当向消费者提供发票和由直销企业出具的含有退换货、直销服务网点地址和电话号码等内容的售货凭证。笔者仅看到了行政处罚决定书,并没有了解到更为详细的案件情况,但无疑本案中售货凭证的存在为直销员本人身份的界定提供了相对明确的指向性和方向性。通常在执法实践中,由于消费者权利保护意识不强,尤其是中老年群体在涉及直销投诉举报中,常常无法提供有效的消费凭证,导致此类案件调查难以开展或查办。
  由本案行政处罚决定书载明的情况可以推测出,办案机关在一定程度上充分运用了其对《直销管理条例》的理解,在本案一些关键证据(直销员身份资质、涉案人员直销销售收入、涉案保健食品产品说明书)的获取上,取得了涉案直销企业的积极配合与支持,这一点值得同行借鉴学习。按照《直销管理条例》规定,直销企业对直销员行为原则上应承担连带责任,除非能自证直销员直销行为与企业无关。直销企业在积极自证前提下提供的相应证据,与涉案消费者提供的书证、物证以及前后数次涉及多人的询问笔录串联起来,加之涉案主体的自认(询问笔录),使得本案在违法事实认定上形成了相对确凿完整的证据链条。
  本案的特别之处在于,涉案当事人授权委托其他自然人以其名义开展推销活动。办案机关将当事人推销委托行为及其委托行为产生的后果均认定为涉案当事人行为,这种情况下,就引发一种思考:直销员是否可授权其他自然人以其名义开展直销活动?受托人基于民事授权委托行为而间接参与的直销活动是否属于违反《直销管理条例》中规定的未签订推销合同以及未取得直销员证不得以任何方式从事直销活动的行为?在承办此类案件时,笔者认为应当结合实际,对相关内容开展更全面的调查取证和研究论证。
  总之,此案的查办在一定程度上为查办同类案件提供了思路。透过个案,笔者认为要提升我国直销行业监管整体效能,在查办典型案件的同时,应当进一步完善现有直销行业信息报备披露制度,发挥属地监管部门对直销企业信息披露的定期指导和管理:如加强直销员基础信息、直销企业及其直销培训员、直销员违规及处罚情况等重要信息公示的完整性、准确性、及时性。
  此外,虽然我国直销立法中针对直销企业信息报备披露、直销员活动开展、直销产品退换货等设置相应了义务性、禁止性条款,以加强对消费者权益的保护,但在执法实践中,执法人员适用《直销管理条例》查办的案件数量不多。一方面,受制于消费者自身权利意识不强和维权能力的局限性,如未主动索证索票、保留消费凭证等;另一方面,也与当前我国直销经营中复杂的组织体系(如直销分支机构和直销服务网点的复合,服务网点和授权加盟店的复合)和多元化的主体身份有关,各类身份的模糊性一定程度导致消费者往往无法准确有效地主张其诉求主体。涉案主体的复杂性,经销商与直销企业、直销员错综复杂的关系,也给执法人员查办直销违法违规案件带来挑战。
  笔者认为,在当前直销市场信息不对称和直销审批权、监管权分离的大背景下,政府及相关部门对此行业进行必要的行政干预和行政指导,发布相关规范性文件,不仅有利于保障消费者的认知权,发挥社会监督机制作用,也有利于提高基层执法部门监管工作的方向性和有效性,一定程度上为构建信用监管体系奠定了制度基础。

□案评人 李 倩(北京市东城区工商分局)

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