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监管改革与监管科学的新时代

第五届科学监管与监管科学论坛暨纪念改革开放40周年市场监管研究学术研讨会发言摘要

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发布时间:2018-12-27 09:33 来源:
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编者按
  2018年12月1日,第五届科学监管与监管科学论坛暨纪念改革开放40周年市场监管研究学术研讨会在京举行。论坛以“监管改革与监管科学的新时代”为主题,对市场监管改革、新时代国家治理体系、食品药品监管、“互联网+”监管、市场监管队伍建设等多个议题进行了深入研讨。此次研讨以监管进入新时代为背景,兼顾理论发展和实际应用,总结过去经验,展望未来监管,深化了科学监管的发展与监管科学的研究,构建了监管实践和学术界交流与对话的平台,推动了新时期监管改革的进程。


工商行政与市场监管40年:改革与发展

  工商行政管理由来已久。1903年,清政府设立工部、商部,后改为农工商部,统辖商务。辛亥革命后,南京临时政府设实业部。1912年北洋政府改实业部为工商部。1914年,成立农商部,集农、林、工、商、矿、运的发展和管理于一部。1927年至1948年,国民政府先后以工商部、实业部、经济部(后又改为工商部)管理工商业务。在1941年以前,陕甘宁边区和晋冀鲁豫地区在国民经济部下设立贸易局或生产贸易管理局组织管理经济活动。1941年9月,晋冀鲁豫边区生产贸易管理总局改名为工商管理总局。1949年,陕甘宁边区政府在谈及相关工作时出现了“工商行政管理”的字样。新中国成立以后,1952年设立中央行政管理局。由此可见,工商行政管理并不是新中国成立以后才有的,而是在发展管理工商业、维护市场秩序中逐步形成的。
  将工商行政管理称为工商行政,并不是一般意义上的简称,而是对这项行政管理活动的深入思考,是对工商行政管理特质的一种探索,与今天的市场监督管理相呼应。
  “工商行政”四个字出现在1952年,1954年成立中央工商行政管理局,内设工商行政管理处。改革开放后,1994年明确国家工商行政管理局的职责是市场管理,内部设市场规范管理处。党的十二大以后,市场监督管理被明确列为工商行政管理职能。2002年,《政府工作报告》将市场监管作为政府四项职能之一。2012年,党的十八大重新表述市场监管职能。2017年,市场监管作为政府的五项职能之一。从这个角度来说,工商行政管理是“工商行政+管理”,而不是“工商+行政管理”,其中的“工商”等于市场,工商行政管理就等于市场监督管理。所以,2018年3月国务院机构改革方案提出,组建国家市场监督管理总局,这不是偶然,而是必然。□首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院院长 张国山

新时代消费者权益保护的两大挑战

  消费者权益保护工作需要法律制度的配套,需要监管体系和监管能力的全面升级,也需要体制机制和技术工具的全面融合。进入市场监管新时代,消费者权益保护工作面临两大挑战。
  第一个挑战,是在第四次工业革命背景下如何加强消费者权益保护。世界上第一部与消费者保护相关的法律是《反托拉斯法》,西方国家的消费者保护政策均与反垄断相关。第四次工业革命正在发生,和第三次工业革命之间几乎没有明显界限,新技术新业态新动能正在加速迭代,这对消费者权益保护工作提出更高要求。这一次工业革命的标志不再是单一发明,人工智能、机器人、物联网、量子计算、无人驾驶、区块链、3D打印、基因编辑、纳米技术、VR等都有革命意义,但真正具有跨时代意义的是人类历史上第一次走向物理、生物、数字的三界融合。当前,平台型垄断现象开始出现,标准体系受到冲击,信息不对称矛盾加速扩大,消费者权益保护任重道远。
  第二个挑战,是怎样融入正在全面深化的市场监管机构改革。这必须抓住第四次工业革命的根本矛盾,综合治理消费纠纷的土壤。第一,强化反垄断执法和竞争政策审查,从源头改善消费环境。第二,建立消费品和服务业的新型标准体系,更好地适应业态升级。第三,以减少信息不对称为核心,搭建消费者保护政策的基本主体框架,如推广消费者评价机制、开展消费投诉信息公示、完善个人信息保护制度等。第四,以跨界融合的智慧监管应对跨界融合的消费侵权问题,打造市场监管部门内部的综合平台和社会共治的生态系统,更好地推动消费升级。□国家市场监督管理总局网监司 李希盛‍

公共服务市场化改革中的监管方式探究

  我国市场化改革监管现状主要表现在四个方面:一是信息及时公开成为监管的新态势,二是监管受到数字技术和商业模式的创新驱动,三是底线思维成为监管的新要求,四是多方参与、协同治理成为监管的大方向。
  目前,市场化改革监管存在五个方面的问题:一是监管主体职权不清,未形成独立的机构专门负责PPP项目监管;二是监管方式更新较慢,对市场主体缺乏监管或者监管力度不够;三是监管制度不完善,存在空白领域;四是监管人员缺乏足够的专业知识;五是监管不到位,未实现实时监管、大数据监管。
  因此,对推动公共服务市场化监管的数字技术创新和协同治理创新有五点建议:一是建立以绩效为导向的商业监管机制,通过对项目的投入产出、管理决策、风险控制、资金运用、客户体验等进行综合监管;二是建立政府和企业共同监管的组织结构,使监管更具公开性和专业性;三是完善“互联网+监管”数字创新平台,建立全方位财务运营、消费维权和风险防范为主要内容的信用监管试点;四是放松经济性监管,加强社会性监管的协同治理;五是政府要将强制性监管和柔性监管并重。
  公共服务市场化使得政府公共服务的提供者转变为监督者,能够充分发挥市场机制的调节作用,将政府的宏观调控和市场的微观调节有效结合起来。在数字技术创新和商业模式创新的驱动下,“互联网+监管”是在大数据形势下的政府监管新模式,对公共服务市场化的监管要打破政府和市场简单的管理和服从、控制与被控制的关系,实施合作、和谐共处的监管。□对外经济贸易大学公共管理学院副院长 吕维霞‍

提升治理能力 严守底线安全

  市场监管的目标是实现市场有序发展,食品安全监管的目标是保障食品的安全性。实现市场监管体系现代化应坚持五个基本思路,坚持食品安全治理的八大目标和三个基本原则。实现市场监管体系现代化,应当创新监管理念,准确界定政府市场监管的作用和内容。调整监管方法,建立完善宽进严管的市场准入体系。完善监管机制,构建严格的行政执法体系。转变监管方式,构建以政府为核心的多元化市场监管体系。丰富监管手段,加快信息平台体系建设。
  食品安全是底线安全,事关国计民生;是枢纽安全,广泛涉及经济建设、政治建设、文明建设、社会建设、生态建设等各领域。食品安全治理的八大目标是:建立从农田到餐桌全链条食品安全治理体系,提升食品供给质量安全水平,保障国家食品供应体系安全,有效落实食品安全责任,全面提高食品安全监管能力,优化食品安全发展环境,解决经济利益驱动型食品安全问题,保障公众健康、食品安全状况普遍满意。食品安全治理工作应坚持依法治理、完善风险监管制度、倡导社会共治三个基本原则。
  当前,提升食品安全治理能力,需要加快推进“放管服”改革,提升治理能力。加强过程监管,加大“双随机、一公开”检查力度。利用大数据助力食品安全基础监测,推行智慧监管模式。建立全链条食品安全追溯体系,切实做到产品来源可查、去向可追、责任可究。坚持以先进的质量安全管理手段规范食品企业生产。加强信用管理,完善第三方征信、评议体系,完善黑名单惩戒机制,进一步探索完善企业信用分类监管制度。□中国人民大学法学院食品安全治理协同创新中心主任 路磊

监管改革背景下的行政检查制度

  行政检查是市场监管活动中的重要内容,其制度完善和创新对于今后的市场监管改革非常重要。
  以药品监管为例,检查活动主要涉及两个行政组织:药品监管部门和药品检查机构。现行法律、法规并没有对药品检查机构的设置单独作出明确规定,实践中往往从属于药品监管部门。改进药品检查员制度是完善监管的重要举措,需要在选拔和培养专业人员方面下功夫,加强药品检查工作的专业化建设。现行药品检查规则包括《药品医疗器械飞行检查办法》等相关基准、指南,未来需要进一步细化规则、突出检查重点。药品安全关系百姓生命安全,无论是产品标准还是检查标准,都应高于行业整体水平。在行政检查程序方面,事实认定程序应当进一步规范、完善,做到药品检查与行政执法无缝衔接。
  行政检查不仅包括检查,还包括行政过程中的合作监管、合作治理。引入第三方检查为创新行政检查制度提供了新方向。第三方检查机构可以协助监管部门更好地履行药品检查职责,有助于形成多方共治格局。需要注意的是,第三方检查机构应具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务,具有实施检查的必要能力和相应的专业检查知识。同时,第三方检查机构应独立于行政机关和行业企业,客观、独立地从事检查活动。有了第三方检查机构,行政机关不再是检查的发动者、组织者,而是扮演制定规则、咨询指导和监督的角色。
  企业在行政检查中的作用也不可忽视。企业接受第三方检查机构对药品质量安全管理系统的评定,对不符合标准的缺陷项进行改进,有利于提高企业自身质量管理水平。药品监管和检查规则所设定的要求只是最低限度的要求,企业为了维护自身良好的信誉评价,需要推行更为先进的质量管理体系,实行更高的、更具差异性的自我规制标准。□南开大学法学院副院长 宋华琳‍

借鉴国际经验完善我国疫苗监管体系

  药品安全监管的使命是实现公众健康、国家安全和产业利益多方共赢。习近平总书记指出,确保药品安全是各级党委和政府义不容辞之责,要始终把人民群众的身体健康放在首位,以猛药去疴、刮骨疗毒的决心,完善我国疫苗管理体制,坚决守住安全底线,全力保障群众切身利益和社会安全稳定。
  美国的疫苗监管较为系统、全面,信息陈述书、不良反应监测系统、国家疫苗伤残补偿项目、无过错原则等经验做法值得我国借鉴。日本疫苗监管的信息化水平很高,监管部门可以利用电子手段监测疫苗管理的全过程。英国的疫苗受国家监控。加拿大有独立的全国联网医疗数据库。可以看出,各个国家的疫苗监管经验是在长期探索中逐渐发展形成的,我国应结合具体情况和问题取其精华。
  当前,企业重利益、轻研发,重视安全性检验、轻视有效性检验,疫苗信息不够公开透明,疫苗提供方与服务需求方信息不对称等问题导致我国疫苗产业“动荡不安”,也让我们清楚认识到我国的疫苗监管任重而道远。完善我国疫苗监管体系,政府应该鼓励培育疫苗研发市场,鼓励技术转让;加强疫苗监管检测体系建设,完善传统疫苗安全监管模式;构建内外部监督救济体系;广泛科普公开信息;对于重要公共产品实行国营垄断。□对外经济贸易大学公共管理学院副院长 王树文

后设监管的中国探索

  西方国家监管发展的脉络可以分为三个阶段:前现代监管、政府监管和监管治理。监管治理又称后设监管,是一个与传统监管相对应的概念,要求监管部门采取更加深层化、更加灵活的监管手段。从监管治理的视角来看,监管主体是多元化的,任何主体都可以称作监管主体。企业可以开展自我监管,不同的监管主体也可以协调合作建立协同监管模式。目前,西方国家已经进入监管治理时代,我国正在向监管治理时代迈进。
  在监管治理时代,引导企业做好自我监管非常重要。具体实践中,我国可以建立三重监管评估机制:在企业业务一线建立工作评估和反馈机制,企业管理者对一线工作进行监督、纠正,政府监管机构对企业的自我监管进行监督。在这个模式下,政府的角色从直接监管转变为监管机制塑造者,建立的是企业自我监管、自我纠正机制。
  政府在监管企业时经常遇到信息不透明的问题,这是因为企业具有追求利益最大化的动机,不会主动向政府监管机构开放全部企业信息。信息透明化的关键环节是建立完善企业内部的自我监管机制,对企业内部措施的公共目标价值进行审查和监督。如果企业内部能够设立自我监管部门,就可以和外部监管机构及其他专业性组织建立合作和联系,在企业内部不仅可以监督其他部门工作,还能影响管理层决策,保障企业良性发展。
  政府可以通过立法、制定相关政策,要求企业建立自我监管机制。具体而言,企业应当建立具有监督职能的组织机构、配备专门监督人员、制定相应的监督管理制度。同时,政府监管部门要对企业的自我监管机制进行赋能和监督,破除制度与文化障碍,充分发挥后设监管机制的作用。□中国政法大学政治与公共管理学院 杨炳霖

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