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法定起诉期限未满行政处罚不可申请强制执行

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发布时间:2018-12-27 09:33 来源:
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  市场监督管理部门不具备行政强制执行权,在行政处罚决定作出后,当事人既不申请行政复议、不提起行政诉讼,又拒绝履行行政处罚决定时,市场监督管理部门需要申请人民法院强制执行。被执行人的法定起诉期限未满前,办案机关能够申请人民法院强制执行吗?对这一问题,一些基层行政机关和执法人员存在模糊认识。
  根据《行政处罚法》第四十四条和第四十五条的规定,行政处罚决定依法作出后,当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行;当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。《行政复议法》第二十一条和《行政诉讼法》(于2014年11月1日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正)第五十六条(修正前第四十四条)也分别规定,行政复议期间、诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。《行政处罚法》第五十一条规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。一些基层行政机关执法人员据此认为,只要当事人在行政处罚决定的期限内没有履行行政处罚决定,作出处罚决定的行政机关可以随时向人民法院提出强制执行申请,人民法院应予执行。
  然而实践中,人民法院对行政机关在被执行人的法定起诉期限未满前的强制执行申请一概不予受理,其依据是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第八十八条“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出……”的规定。该解释已于2018年2月8日废止,但同日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)延续了上述规定精神。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定,没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起3个月内提出。上述规定表明,行政机关的强制执行申请,只能在被执行人的法定起诉期限届满之后才能提出,在被执行人的法定起诉期限未满之前则不能提出。
  一些基层行政机关及执法人员认为最高人民法院的这种解释是对行政执法的限制和掣肘,严重影响了行政效率,损害了行政执法权威,且其与《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》的有关规定相抵触,应属违法和无效的解释。笔者认为,这种观点是对有关法律条款的片面理解,是错误的。
  的确,如果只从表面上或者文字上对上述条款作简单的比较,上述司法解释的规定与《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》的规定似乎存在冲突,但是把上述条款与相关规定联系起来进行分析,两者并不存在矛盾和冲突的问题。
  《行政诉讼法》第九十七条(修正前第六十六条)规定:公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。该条款是在《行政诉讼法》第八章“执行”中作出的规定。根据这一规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是:公民、法人或者其他组织在法定期限内既不起诉也不履行,或者说只有完全符合上述条件,行政机关才能申请人民法院强制执行。其中,在法定期限内、不提起诉讼和不履行这些必要条件只有同时具备,行政机关才有申请人民法院强制执行的可能。
  《行政诉讼法》第四十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外(修正前第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外)。该条明确规定了公民、法人或其他组织的法定起诉期限。如果在被执行人的法定起诉期限未满之前,行政机关就申请人民法院强制执行,此时还不能确定公民、法人或者其他组织是否不提起诉讼,人民法院当然不予执行。
  对于上述规定的司法解释与《行政处罚法》第四十五条、《行政诉讼法》第五十六条和《行政复议法》第二十一条的关系,笔者认为应该作如下理解。《行政处罚法》第四十五条、《行政诉讼法》第五十六条和《行政复议法》第二十一条的规定是对具体行政行为在行政程序中的效力包括其执行力的一种先定确认,即在具体行政行为发生法律效力后、未被确认为违法或被撤销之前,应视为其合法并具备执行力,即使该具体行政行为被申请复议或被起诉,也不影响其在行政程序中的执行效力。但是,如果将具体行政行为的执行变为司法执行即申请人民法院强制执行,则必须符合《行政诉讼法》第九十七条规定的全部条件。由此可见,上述各项规定是从不同程序、不同条件、不同性质上对具体行政行为执行问题所作的规定,相互间并不存在矛盾和不一致的地方。

□河北省承德市市场监管局 梁仕成

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