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开放共享 共建共治

——2018年全国消费投诉公示试点实践探析

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发布时间:2019-01-29 10:05 来源:
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前言
   《中共中央国务院关于完善促进消费体制机制 进一步激发居民消费潜力的若干意见》要求“运用多种方式和载体,开展消费投诉信息公示工作,督促经营者诚信经营”,这是互联网与大数据时代强化舆论监督、推进社会共治、健全消费领域信用体系的重要创新举措。
  2017年12月21日,原国家工商总局下发《关于全面开展消费投诉公示试点的通知》,在2016年选取上海、重庆、江西三地开展为期一年的消费投诉公示试点工作的基础上,在全国范围内全面开展消费投诉公示试点。
  该《通知》指出,通过全面开展消费投诉公示试点,打通消费维权的事后救济和事先预防环节,加强企业信用监管,助推信用体系建设,保障消费者的知情权和选择权,强化社会组织、舆论和公众的监督作用,促使经营者落实消费维权主体责任,增强诚信守法经营意识,推动消费纠纷的源头治理,进一步构建消费维权的社会共治格局,努力营造安全放心舒心的消费环境。
  新形势下开展消费投诉公示工作意义重大。消费投诉公示是深入贯彻党的十九大精神、坚持以人民为中心和促进消费的创新举措。是践行《消费者权益保护法》宗旨、更好保障消费者知情权的客观需要;是落实《“十三五”市场监管规划》、构建消费维权社会共治格局的必要环节;是服务供给侧结构性改革主线、进一步改善我国消费环境和提高市场竞争力的有效助力。
  时值全面开展消费投诉公示试点工作满一年之际,本版特别制作专题,总结梳理全国试点工作开展情况和部分地区试点工作亮点,并约请总局相关司局和互联网法律研究领域资深人士撰稿,为进一步落实国务院《“十三五”市场监管规划》“建立消费投诉、消费维权公开公示制度”的规定,科学、公正、协同开展消费投诉公示工作建言献策。

消费投诉公示有效倒逼营商环境持续改善

  消费投诉基于消费纠纷而产生。优质的营商环境应该是:一旦产生消费争议,消费者和商户之间通过平等友好、有理有据或稍加妥协的方式达成共识。
  但现实中,事情往往不会这么简单,因为信息不对称、商家掩盖商品或服务的瑕疵、消费者恶意投诉等原因,致使营商环境变得复杂起来,消费投诉量也因此剧增。
  如何降低消费投诉数量,营造良好的营商环境,实行消费投诉公示制度不失为一个好办法。
  《中共中央国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》要求“运用多种方式和载体,开展消费投诉信息公示工作,督促经营者诚信经营”。从中可以看出,有效开展消费投诉信息公示,合理运用多种方式和载体公示相关信息是基础,督促经营者诚信经营是关键,是牛鼻子。
  在数量庞大的消费投诉中,不排除含有无效、恶意和虚假的投诉,投诉本身也不能说明经营者肯定有违法行为。但历年来的数据统计结果告诉我们,消费投诉中的无效、恶意和虚假投诉并非主流,因经营者不诚信引发的消费投诉占比较大。怎么办?必须抓住主要问题,抓住牛鼻子,通过实行消费投诉公示制度,倒逼经营者诚信经营。
  笔者建议,消费投诉公示制度的重点是公示经营者登记信息、受理的投诉量、调解成功率等内容,也不妨公平选择公示那些确认了的无效、恶意和虚假投诉信息。此外,公示内容可以视情况逐渐丰富,比如增加消费投诉详情、投诉量占销售额百分比以及热点问题、苗头性问题、潜在风险等维度。由此,通过公示综合性消费投诉信息,并对一定时期消费投诉进行大数据分析,促进良好营商环境的形成。
  除了公示内容之外,在哪里公示也十分重要。从现有实践看,更多地区选择以政府网站、政务媒体、广播电视台、报刊、社区公示栏、户外广告屏、大型商超LED屏、维权服务站等作为公示载体。笔者也建议,可以更有效地使用社交媒体,比如组织一些有影响力的地方或者全国性自媒体,以文字或者短视频的方式公示相关消费投诉。
  一些地方选择将公示信息纳入国家市场监督管理总局主导建设的全国企业信用信息公示系统。笔者看来,这是一项具有强大震慑性的措施,采取这样的措施,必须科学设定条件。消费投诉涉及的消费纠纷有轻重缓急之分,应重点考虑那些消费者投诉最集中、公众反映最突出、舆论最关注的行业和企业。
  此外,在电子商务产业高速发展的今天,在知名电子商务平台的显著位置公示消费投诉信息十分必要。同时,定期向媒体公示平台型电子商务企业是否认真落实主体责任的情况,也很重要。近日,国家市场监督管理总局约谈并向媒体公布了天猫、京东、苏宁易购等平台企业2018年“双11”“双12”期间的消费投诉解决情况和主体责任落实情况,就获得了社会各界广泛认可。事实上,在网购普及的背景下,一些电商平台存在的主体责任落实不到位问题是导致消费纠纷的重要原因之一。
  实践告诉我们,消费投诉公示制度已经发挥了重要作用。比如山东淄博汽车、家具行业投诉量环比分别下降19.8%和11%;武汉天地商圈、华中通信广场投诉量同比分别下降13.9%和9.9%;重庆永川区试点当年受理消费投诉同比下降9.61%等。
  但必须认识到,公示消费投诉信息只是起点。下一步,要深化大数据应用,加强对消费投诉大数据的深度挖掘,构建消费投诉信息与其他政务数据、社会数据开放共享的新生态,更加科学地设定各行业和企业的消费者满意度评价指标,进而倒逼经营者诚信自律,促进营商环境持续优化。

□互联网法律研究资深媒体人 张有义



消费者看得到 经营者有触动 社会上有影响

各地消费投诉公示试点经验与成效
  有的放矢,破解消费者痛点难点。有没有解决消费者反映突出的问题,始终是检验消费投诉公示成效最基本、最首要的标准。从试点情况看,各地结合实际,围绕投诉集中、舆论关注的行业和企业,聚焦多发易发、久治不愈的问题,有的放矢,成效明显。比如,北京宝达大厦公示消费投诉后,实现入驻企业零投诉;山东淄博汽车、家具行业投诉量环比分别下降19.8%和11%;武汉天地商圈、华中通信广场投诉量同比分别下降13.9%和9.9%;重庆永川区受理消费投诉同比下降9.61%;福建莆田、漳州的通信、家电行业投诉量明显降低;上海携程、美团点评、饿了么等重点企业投诉率明显下降等。
  遍地开花,产生强大社会监督效果。消费投诉公示能不能真正发挥社会监督和市场竞争作用,取决于公示信息能不能有效触达广大消费者。打响消费投诉公示试点第一枪,必然要构建多元立体的公示渠道,让公示信息“飞入”寻常百姓家。除了常规的企业信用信息公示系统,政府网站、两微一端外,各地纷纷在消费一线发力,让公示产生最直接的倒逼压力。比如,上海在宝山体育馆、宝山万达广场、徐汇喜盈门建材市场的户外LED大屏,公示经营商户名称、铺位、投诉事项、被投诉数量、投诉解决率并排名;武汉百步亭社区每月将商户投诉数量在社区宣传栏排名公示;浙江义乌汽车城将商家“未调解成功”的投诉数量排名公示在大屏及APP上;广东湛江在学校、商场、超市、集贸市场等38个线下场所公示相关消费投诉信息等。
  提升站位,助力市场监管全局工作。消费投诉公示不是一项孤立的工作,正如消费维权工作不是条线工作而是全局工作。消费投诉信息不仅指向具体纠纷的个案解决,更需要标本兼治,为市场监管执法工作提供支撑,尽力消除产生消费纠纷的违法土壤。比如,重庆把公示与分类监管相结合,将一年有效投诉5次以上但免于行政处罚的市场主体纳入B级警示,每半年开展一次定向抽查、对其销售商品开展追踪式抽检;陕西汉中对健身、卫浴、电子、建材、洗染、美容等行业近千户经营者开展行政指导约谈,防范群体性消费纠纷的发生;吉林长春把公示融入放心消费创建,作为信用奖惩、商品质量抽检的重要参考;江西赣州将公示与“四街同创”活动及创建文明城市、国家食品安全城市等有机结合。

消费投诉公示的意义与定位
  当下,数字经济、“互联网+政务”、构建信用体系等早已深入人心。消费投诉公示的原理并不复杂,无非是主动公布市场监管部门在履职过程中依法掌握的有关信息,让消费投诉数据说话。这与网络购物的消费者评价并无本质区别,与信用监管的思路也高度一致,都是通过减少信息不对称来保障消费者的知情权和选择权,实现良性市场竞争,优胜劣汰,从源头改善消费环境。消费投诉公示,看似简单的一招,却能发挥四两拨千斤的作用。
  深化市场化改革,推动市场监管现代化。随着市场经济快速发展,科技和产业变革日益加速,跨界融合和竞争成为常态,新业态新消费不断涌现。市场监管既要包容审慎,又要及时跟上市场步伐,这就需要深化市场化改革,用新的治理理念推动市场监管体系建设。市场监管不是劳动密集型工作,运动式执法会遇到雨过地皮湿、违法又反弹的瓶颈,单打独斗会陷入一管就死、一放就乱的怪圈。建立政府主导、企业自律、社会监督、消费者参与相结合的共治体系,已是各方共识。但多年来,社会共治依然停留在政府加强监管、企业加强自律以及政企互动的层面,未能真正形成闭环,其中理应最强大、实则最薄弱的环节恰恰是13多亿消费者的参与。消费投诉公示就是把分散的消费者声音汇聚成一目了然的数字,把弱小的消费者个体凝聚成强大的社会监督,帮助消费者用脚投票,促进优胜劣汰。无论内资外资、国企民企、大企业小微企业,最终都要依靠消费者的口碑公平竞争,这也是任一市场主体应对市场千变万化的根本。
  服务机构改革大局,推动市场监管跨界融合。只有跨界融合的智慧监管才能适应跨界融合的业态发展。机构改革后,任何一个条线都要融入全局工作,任何一项业务都将向多领域联动、向线上线下一体化的方向发展。消费投诉信息具有跨领域、全覆盖的天然优势,可与各条线监管信息深度结合,形成正向反馈、互为支撑的信息闭环,从而成为市场环境“晴雨表”和市场监管“指南针”、智慧监管的重要数据、行政执法的重要案源、服务发展的重要窗口。不仅解决个案纠纷,更服务于各类市场主体精准画像、市场运行秩序动态监测、信用分级分类监管;致力于防范苗头性问题、系统性区域性风险和重大消费事故,定位日常监管盲区和短板、执法办案方向和目标;为政府提供宏观经济政策、消费政策、产业政策建议,为企业开展有针对性的行政指导。把消费投诉信息用好用活,正如流向整个市场监管体系的新鲜血液,可加速整合碎片化市场监管职能为统一智慧监管体系,推动机构改革从物理整合转为化学融合。

必须正确把握的几个关键点
  下一步消费投诉公示工作怎么做?总局拟今年择机出台专门的规范性文件,这里不全面展开,仅初步思考以下关键问题。
  公示什么?市场监管部门在受理和处理消费投诉的过程中会收集到大量信息,这些信息的再加工又会产生新的数据,消费投诉公示到底公示什么就成为了首要问题。原工商总局从寻求最大公约数、积极稳妥试点角度考虑提出三个必选项:经营者登记信息、受理的投诉量、调解成功率(含投诉后自行和解)。总的来说,这三项信息经受住了实践考验。尽管仍有一定的无效投诉、恶意投诉,各地市场监管部门受理尺度、调解资源也不尽相同,但形成大数据后对消费者仍有重要参考价值。毕竟,投诉公示不是消费者自主选择的唯一依据,投诉本身也不完全等同于经营者有违法行为,而是更多体现了消费者满意度。大数据的价值就在于不必过度纠结每条投诉信息均能反映企业的失信违法问题,那是消费领域信用体系的另一个范畴(如抽检、处罚信息)。从各地实践看,重庆公示项目最多,包括挽回经济损失、消费类型等12项;北京、福建、湖北、陕西、广西等地把典型案例也纳入公示范畴,让公示更加具体生动。有条件的地区还可以把更具有参考价值的投诉率进行公示。需要注意的是,有的地区仅公示已办结的投诉量,从投诉处理周期看,恐怕会降低投诉公示指引消费者选择、防范消费风险的时效性。
  公示在哪里?让群众有明显获得感的政策措施,才具有真正的生命力。消费投诉公示要解决的就是长期困扰消费者的痛点难点问题,全面公示是基础,重点公示是关键。上海、江西等地把企业的投诉信息归集到人,纳入企业信用信息公示系统,供消费者定向查询,了解投诉详情。更多地区则选择公示重点行业的投诉排名,主要以政府网站、政务媒体、广播电视台、报刊、社区公示栏、户外广告屏、大型商超LED屏、维权服务站等为公示载体。日常消费和商业交易不同,消费者通常没有时间、精力和意识去事先查询特定企业的投诉信息。要放大公示效果,就要尽量把投诉信息公示在消费最一线。从这个角度出发,投诉公示一方面要聚焦消费者投诉最集中、反映最突出、舆论最关注的行业和企业,及时回应社会关切;另一方面需要和两项维权制度、12315“五进”、放心消费创建、线下无理由退货试点相结合,落实电商平台、大型商场超市、综合购物中心、集贸市场、景区、商业街、步行街等经营者的主体责任,调动电商平台管理积极性,把更多投诉信息在电商平台显著位置予以公示。同时,公示排名应当科学设置指标维度,避免市场份额占比较高、经营较规范的企业因指标单一而长期位居榜首,对公众产生误导。
  公示结果怎么用?数据的生命在于共享。消费投诉公示要服务于市场监管全局工作,特别是要服务于当前的机构改革和职能重组。消费投诉公示不是简单机械的政府信息公开,而是科学精细的大数据应用,是辅助政府决策科学化、治理精准化、服务高效化的重要抓手。投诉信息向社会公示只是起点,投诉信息的深度挖掘和分析以及构建与其他政务数据、社会数据开放共享的新生态,方兴未艾。不能孤立看待消费投诉公示,要积极与内部横向、上下级的各项业务数据对接,推进分级分类监管;要融入外部政府的电子政务、智慧城市建设,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同;要加强政企合作,推进同企业积累的社会数据对接,形成社会综合治理、消费纠纷多元化解的强大合力。公示消费投诉信息不是损害企业声誉和消费信心,而是帮助企业有针对性地提升商品服务品质,用短期的阵痛换来长期的信心。

□国家市场监督管理总局网监司消费环境建设指导处 李希盛



山东:依法合规 提高质量实践概况

  山东省市场监管局将消费投诉公示试点工作纳入年度重点工作予以督导落实。分管领导带队,深入调研,在全面掌握第一手资料的基础上,与牵头处室共同研究制定《山东省消费投诉公示试点工作实施方案》,明确了全省开展消费投诉公示试点工作的基本原则、公示内容、公示途径和步骤安排等。
  省局指导各试点单位审慎把握公示内容、公示渠道和公示程序,积极争取当地政府法制部门支持,推动各试点单位出台《消费投诉信息公示办法(试行)》,确保依规合规开展试点。同时,指导试点单位坚持问题导向,抓住关系群众切身利益的重点问题,从投诉量大、消费者反映强烈的区域、行业着手,逐步扩大试点工作覆盖面。

主要成效
  相关行业消费投诉数量明显下降。淄博市工商局统计数据显示,自开展消费投诉公示试点后,本地投诉较为集中的汽车、家具销售行业投诉量环比均呈现明显下降趋势,降幅分别为19.83%和11.01%。滨州市工商局统计数据显示,2018年以来该局受理消费者投诉举报总量同比下降14.68%。
  经营者主体责任意识进一步增强。被公示企业参与行政调解的配合度、主动协商和解意识普遍提高和增强,投诉解决效率明显提升。如淄博商厦作为该市大型商业零售企业,2018年上半年被投诉总量位居全市第一,开展消费投诉公示以来,该商厦针对消费者投诉热点问题,不断加强企业内部管理,不断完善投诉处理机制,三季度被投诉量已呈现环比大幅下降态势。
  消费体验有较大程度改善。淄博市工商局“消费投诉公示系统”自2018年7月份上线运行以来,社会公众访问量已达2478次。通过工商和市场监管部门公示的消费投诉数据、发布的消费警示和案例分析等信息,有助于消费者甄别和选择信誉度好的商家,消费体验得到明显改善,社会各界认可度较高。

存在问题及建议
  一是收集消费投诉数据基础还比较薄弱。消费投诉数据完整准确是公示工作的基础和关键,从山东省情况看,消费投诉数据分散在不同的业务系统以及不同部门,难以统一归集使用。一方面,山东省12315消费者投诉举报系统和总局全国12315互联网平台两套系统并行使用,两套系统尚不能实现互联互通和数据共享;另一方面,2017年11月山东省人民政府办公厅印发了《全省政务服务热线整合工作方案》,截至目前,山东省已有15个市的12315电话专线并入12345政务服务热线,两套热线系统数据标准不一,数据共享难度大,消费投诉公示数据流失严重。此外,基层消费维权任务繁重与人力不足的矛盾日益突出,受精力所限,消费投诉数据采集质量难以保证。
  二是公示渠道虽然多元但权威性还不够。从试点情况看,虽然目前消费投诉公示渠道形式多样,但仍然存在主渠道辐射面不够广、辅助渠道影响力不够大的问题,在一定程度上影响了消费投诉公示工作的权威和效果。
  基于以上情况,建议总局层面出台消费投诉公示办法,为下一步全面开展消费投诉公示工作提供规章支撑;统一部署将消费投诉信息纳入国家企业信用信息公示系统,提升消费投诉公示的权威性和震慑力;开放全国12315互联网平台数据接口,实现与各省市12315业务系统的数据对接。

□山东省市场监管局



浙江:融入大局 推动共治

实践概况
  浙江省市场监管局下发了《关于印发浙江省全面开展消费投诉公示试点工作实施方案的通知》,成立消费投诉公示试点工作协调小组,并将消费投诉公示工作纳入“放心消费在浙江”行动培育激励与失信公示两手抓的重要内容。截至目前,全省全部11个地市以及14个县(区)参与首批先行试点,并带动其余53个未纳入试点范围的县(市、区)主动进行公示探索,试点地区覆盖全省县(区)级行政区划的75.3%。2018年,全省各地累计发布消费投诉公示1237期,涉及2500余家经营主体。
  在总局部署的基础上,省局结合实际对消费投诉公示内容进行拓展,公示信息涵盖日常消费投诉情况、重点行业投诉情况、典型个案信息披露、消费环境宏观数据四大方面。同时,扩大消费投诉公示应用,积极推动大企业、大平台开展消费投诉自我公示,构建政府、企业和公众多方共同参与、优势互补的消费维权社会共治格局。

存在问题
  消费投诉流转平台多元化导致数据分散。从浙江省工作实践看,全省消费投诉流转平台包括全国12315互联网平台(总局建设)、浙江省统一政务咨询投诉举报平台(省政府建设)、浙江省12315行政执法系统(省局建设)等,多平台运行导致投诉数据细分统计困难。虽然在省局指导下,各地不刻意追求数据大而全,以能实际掌握的消费投诉数据为基础,并在公示中注明数据来源。但从长期可持续角度看,只有各平台打通数据,才能体现公示信息的客观真实性,发挥信用约束作用。
  消费投诉基础数据质量有待进一步提高。全国12315互联网平台和浙江省统一政务咨询投诉举报平台只能被动接收消费者投诉,不能主动登记接收到的投诉,消费者对于相关投诉信息的填写随意性较强,无法按行业或商品服务类型等准确统计。浙江省12315行政执法系统尚未与企业主体库(统一社会信用代码库)打通,被诉主体名称填写不规范,直接影响并制约了消费投诉数据的准确比对和采集。另外,并非所有的消费投诉信息都能准确界定责任方,消费者所反映的信息并不一定代表真实情况,恶意投诉、无理投诉的现象并不少见,亟须避免简单机械按绝对数据论排名,防止因不考虑具体差异仅考虑投诉数量而给经营者带来的不公平不公正问题。

下一步工作计划
  探索实行以投诉公示为重点的消费后评价制度。构建完善消费后评价体系,发挥社会共治的积极作用。在此基础上探索深化行政手段与市场手段两手抓、两者互相结合的消费后评价制度,强化企业自律、强化消费者的主体地位、强化社会监督、强化信用约束,重点解决评价的真实和管用问题,实现消费者看得到、经营者有触动、社会上有影响。
  继续拓展公示范围渠道和涉及领域。在机构职能调整背景下,整合工商、食药、质监、知识产权、价格等部门职能,力争达到区域全覆盖,做到区域内公平公正。同时,拓展公示平台渠道,强化宣传,争取让更多的消费者和经营者参与到其中。
  推动消费投诉公示工作机制不断完善。逐步完善投诉信息统计、制作、审核、发布机制,确保公示信息真实、准确、客观,避免因信息错误对经营者造成负面影响,干扰正常竞争秩序。同时,健全配套纠错、异议等程序,为被诉单位提供自证渠道,有效保障企业合法权益。□浙江省市场监管局

(责任编辑:系统管理员)

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