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探析企业准入便捷高效与安全有序的平衡之道

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发布时间:2019-05-21 10:21 来源:
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编者按
  
近年来,各级企业登记管理机关按照党中央、国务院部署和市场监管总局的具体要求,以企业登记便利化为目标,持续推进商事制度改革,积极转变政府职能,从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑,有力地激发了市场发展活力和创造力,成效显著。
  在企业登记便利化水平不断提升的同时,也出现了一些不容忽视的问题,其中最为突出的是虚假登记问题。解决该问题,迫切需要完善制度、强化技术保障,维护企业准入便捷高效与安全有序的平衡,做到改革创新与依法行政协同推进,科学实施。
  根据《行政许可法》第十二条“下列事项可以设定行政许可”第(五)项“企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项”的规定,确定企业主体资格的行政许可行为,系行政法律关系;开办企业是基于全体投资人合意的民事行为,系民事法律关系。现行的企业设立登记模式,登记申请人提交登记申请材料,经登记机关受理核准颁照并公示,政府部门通过行政登记赋予行政相对人的民事主体资格及一般经营资格。公法与私法,行政与民事,公权力与私权利,在企业登记过程中相互发生作用。显而易见,在登记申请人的民事法律行为失信的情形下,登记机关如果不能借助机制和技术加以甄别和防范,将导致登记机关作出的行政法律行为背离客观事实,引发行政风险。
  如何在深化商事制度改革的进程中,将市场准入便捷高效与安全有序有机结合,是新形势下市场监管部门必须思考的重要课题。本文主要探析促进企业登记便捷高效与维护市场准入安全有序的平衡之道。

当前市场准入过程中存在的突出问题
  在企业登记(备案)事项中,投资人(股东、发起人、合伙人等)和法定代表人(含高管)的身份(姓名或者名称)、住所(经营场所)、注册资本等信息存在虚假的问题相对比较突出。
  冒用身份信息
  申请人冒用他人身份信息,造成非本人真实意思表示的被“股东(或发起人)”、被“法定代表人(或董事、监事、经理)”问题,损害了被侵权人的合法权益,引发社会矛盾,危害经济秩序。情节与后果相对轻微的是情感绑架或以物质利益为代价,骗取或借用他人身份信息开办企业,容易产生名义投资人与实际投资人之间的投资权益纠纷。
  虚假注册住所
  申请人采取伪造不动产权利证书,虚构租房(购房)合同等场所使用证明,私自篡改房屋使用性质与功能等不法手段,骗取住所(经营场所)登记。在一些大城市,由于住所资源紧张,使用成本较高,虚假注册住所问题相对更为突出。在一些实行住所登记承诺制的地区,“口袋公司”问题也比较突出。
  虚报注册资本
  实行注册资本认缴制后,过往那种通过提交虚假验资报告骗取企业登记的行为基本不复存在了,但是注册资本非理性申报却导致亿元公司)和一元公司大量出现。亿元公司是认缴注册资本虚高,投资人客观上并不具备相应的出资能力,主观上存在欺骗社会公众和交易对象的倾向;一元公司是认缴注册资本虚低,投资人试图减少投入以及规避公司对外偿付债务的法律责任。注册资本的虚高、虚低,都是企图钻法律空子的非诚信、非理性行为。

产生问题的主要原因
  在现行登记法律制度框架和技术支撑条件下,按照形式审查的基本原则,企业登记机关基于对申请人的诚信推定,一般不对申请材料进行实质性审查。登记中存在的问题,主要由以下几个方面的原因导致。
  形式审查存在盲点
  如何适当履行登记审查职责,在登记与司法实践中,判定边界一直不太明确,即便是类似案情,也可能存在截然不同的复议或诉讼结果,颇有争议。商事制度改革正式实施,《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》(国发〔2014〕7号)明确提出,尊重市场主体民事权利,工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。《公司登记管理条例》第二条第二款规定,申请办理公司登记,申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。根据上述形式审查原则和《公司登记管理条例》《企业登记程序规定》,登记机关收到登记申请后,对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。除企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实之外,一般情形下,对于材料齐全、符合法定形式的申请,登记机关在受理审查后应当场作出准予登记的决定。形式审查原则虽然有利于促进行政登记的高效便捷,但无法同时确保申请人提交材料的真实性,这是形式审查伴生的盲点。只要有登记职能职责触及不到的盲点,就难免存在相应的行政登记风险。
  委托代理真实性难以判定
  《民法总则》第一百六十一条规定,民事主体可以通过代理人实施民事法律行为。依照法律规定、当事人约定或者民事法律行为的性质,应当由本人亲自实施民事法律行为,不得代理。企业登记申请并未强制要求登记申请人亲自办理,允许登记申请代理。《民法总则》第一百六十五条规定,委托代理授权采用书面形式的,授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间,并由被代理人签名或者盖章。在企业登记申请中,现行企业登记法律法规并未规定必须由本人亲自实施,从便利化的角度来看,委托代理是比较常见的登记申请形式。判断是否属于真实、合法、有效的登记申请材料和登记代理行为,尤为关键。由于登记机关实行的是形式审查,在实体上并不负有审查其真实性的责任与义务,形式审查与委托代理之间客观上衔接不畅,这是委托代理所带来的难点。
  信用体系尚不健全
  市场经济本质上是信用经济。我国在由计划经济体制转型为市场经济体制的过程中,与之配套的守信激励、失信惩戒的市场管理与自我调节机制尚不完善,社会信用体系建设相对滞后,违法成本相对较低,一些违法行为屡禁不止,这正是信用失范带来的痛点。
  制度缺失纠错不畅
  囿于缺乏撤销相关登记的具体操作办法和业务流程,使得登记机关面对虚假登记时难以高效地应对被侵权人的诉求。登记机关快速纠错,维护被冒用人合法权益的制度层面的堵点,也亟待疏通。

解决问题的根本方法与有效途径
  技术是手段,制度是根本。应当坚持问题导向,对症下药,从技术保障和制度设计两个维度同时精准施策,标本兼治,着力防范和化解技术与制度上的登记风险,确保行政登记便捷与安全的合理均衡。同时,加大事中事后监管,对被侵权人提出的诉求快速响应,及时救济其合法权益。根据市场监管总局已公开征求意见的《撤销冒用他人身份信息取得公司登记暂行办法》,对被冒用人向登记机关反映本人身份被冒用办理公司登记、备案的,登记机关应当进行受理、调查认定,并依据调查认定结果或人民法院生效判决、裁定及协助执行通知书等对已作出的冒名登记决定予以撤销、纠正不实状态,并向社会公示。
  完善技术保障先行治标
  纵向上,打通各级企业登记机关信息,力争取实现全国范围内的企业登记业务系统集中统一为一个系统、一张网,全国各级登记机关统一登记事项、办理条件、审批流程。在技术层面,验证投资人身份是基础。通过应用全国企业登记身份管理实名验证系统,对登记申请人的身份信息实行精准识别、即时核验、有效认证。大力推行企业登记全程电子化,从自然人投资者身份信息核验抓起,逐步实现对非自然人投资者身份信息的联网核验。我国惯用的印信,既是一种文化传承,也是一种信用载体,更是一种制度安排。要抓紧部署和推广应用公章安全芯片,通过在公章中植入专用安全芯片,以智能安全芯片为载体,运行于国家印章的大数据平台,将公章与芯片进行唯一绑定,一次写入,不可复制,并且实现在网上能简单快速地予以验证,防止伪造编造,从技术手段上有效防治冒用他人身份信息骗取企业登记的不法行为。
  横向上,加强跨区域跨行业跨层级各审批机关之间信息互联共享,打破信息孤岛,加快推进行政审批部门政务信息联通、共用。完善网上实名身份认证体系,明确电子证照、电子公文、电子印章法律效力,建立健全基本标准规范,实现“一次采集、一库管理、多方使用、即调即用”。各级政务服务部门要着力开放端口、权限和共享数据,打通数据查询互认通道,实现对自然人和企业身份核验、涉及企业开办事项等数据查询需求。包括不限于:依托全国公安人口数据库,确保实现对自然人投资人身份信息的实名、实证、实人的在线即时验证;依托拟建的全国政务领域“统一电子印章系统”的平台支撑,实现对非自然人投资人身份信息的在线即时验证;与不动产登记部门实现信息共享,有效排除虚假住所登记和住所重复登记;与司法机关及行业主管部门实现信息共享,对失信违法对象实行联合惩戒,依法限制其投资权利和任职资格;与法定验资机构、资产评估机构、审计机构实现信息共享,实现对相关验资报告、审计报告、评估报告的在线即时验证。
  凡本人申请的,线上实行“实名”“实证”“实人”同步验证,线下在登记机关现场验证身份;代理申请的,线上对代理人和被代理人身份信息实行双验证,线下应当提交委托代理书面证明及其佐证材料(如公证机关的公证文书、律师事务所的法律意见书等),并在登记机关现场验证代理人的身份信息。尊重申请人对于登记申请方式的自由选择权,实现“线上”与“线下”身份验证的无缝对接与有效衔接。
  完善制度设计着重治本
  一是引入核心登记材料(如授权委托书、企业章程、股权转让协议等)强制公证制度。公证制度是国际同行的一项制度,公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请,依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明。公证制度也是国家司法制度的组成部分,是国家预防纠纷、维护法制、巩固法律秩序的一种司法手段。由公证机构依照法定程序对申请人提交的登记申请核心材料的真实性、合法性予以证明,以此防范和避免因申请人的民事失信传递至政府部门的行政失信。将强制公证与自愿公证有机结合起来,进一步压实申请人对提交材料真实性的主体责任,避免和消除登记机关因形式审查所产生的盲点、痒点和痛点,防患于未然。
  二是加强社会信用体系建设。市场经济本质上是信用经济,信用是基础,政府取信于民,企业取信于市场,个人取信于社会,方能形成良性互动与循环。要尽快建立健全社会信用体系,构建以信用为核心的新型市场登记监管体制,加强行政法与刑法的衔接,有效打击虚假登记行为,推动虚假企业登记的入罪量刑,进一步推动简政放权和政府职能转变,营造公平诚信的法治环境。
  三是制定修订有关法律法规。信任不能代替监督,政策不能代替法律。要抓紧调研,适时启动信用管理立法,在法律层面确立守信激励、失信惩戒体制机制,并配套出台具体管理办法与措施;修改《行政许可法》,将企业设立登记去行政许可化,去经营资格方面的授益性功能,明确为登记(备案)公示行为,登记机关不再以国家信用为企业信用背书,由企业自行承担主体责任;修订《公司法》,完善认缴出资数额和缴付期限的相关条款,要求投资人提供与其认缴注册资本数额相匹配的民事行为能力的资信证明或者银行流水单(并非验资报告,不会增加企业开办成本),倡导秉持诚实,恪守承诺的民法基本原则,有效防范非理性不诚信出资;修改《公证法》,将企业章程等涉及投资人核心权益的法律文书纳入强制公证事项,增强主体责任意识,防范事后纠纷;修改《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》,将形式审查原则与委托代理制度无缝衔接起来,确保民事意思的真实表示在企业登记申请与审查中得以体现,遵循民法与行政法的基本价值观。□湖南省市场监管局 潘晓峰

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