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依法规制虚假商事登记行为的建议

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发布时间:2019-06-04 08:47 来源:
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编者按
  
商事登记是指商事主体为了设立、变更或者终止其经营主体资格,向登记机关提出申请,经登记主管机关审查核准后予以登记的行为。
  《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》规定,市场监督管理部门对登记环节中的申请材料实行形式审查。现行法律规范也规定,对商事登记环节的审查做形式审查。
  现实中,由于利益驱使、诚信缺失,一些违法行为人利用形式审查之机进行虚假商事登记,严重扰乱了市场准入秩序,相关案件也是市场监管部门应对行政诉讼、行政复议以及处理信访工作的重点。
  本文在分析市场监管部门应对虚假商事登记行为面临的难题的基础上,就依法规制虚假商事登记行为提出具体建议。

  当前市场监管部门应对虚假商事登记行为主要面临以下困难:一是对虚假商事登记违法主体的认定工作登记机关只能对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司进行处理,不能对代办营业执照的中介机构及代办人进行处理。二是登记机关处理虚假商事登记行为的手段有限。如果公司股东不配合调查,代办人一再推诿又无法查实,登记机关收集的证据就难以形成证据链,无法做到“事实清楚,证据充分”。三是虚假商事登记行为违法线索难以被刑事立案。四是大量的虚假商事登记诉讼,增加了登记机关应诉成本。五是登记机关撤销登记存在法律风险。鉴于上述问题,笔者对依法规制虚假商事登记行为提出以下建议。
  坚持简约监管与审慎监管相结合原则,有效防范虚假商事登记风险。按照“放管服”改革要求,市场监管实行简约高效的监管方式。但对潜在风险大、社会风险高的领域,仍然要严格监管,消除风险隐患。现实中,虚假商事登记行为违法情节复杂多样,社会危害大,容易激化社会矛盾,甚至诱发犯罪,且一旦出现后续处理难度大。这就需要在注册登记环节,区分情况进行处理。对于登记事项可能影响第三人权益的情形,应当提高审慎审查的要求,既要做形式审查,又要做实质审查。必要的情形下,要实施检验、检测,举行听证。根据法定条件和程序,指派两名以上工作人员对申请材料的实质内容进行核实。对于登记过程中有人投诉举报的,必须进行核查,并可要求当面签字。同时,要提高商事登记的信息化水平,充分运用身份实名验证系统开展商事登记活动。自2019年5月起,全国已全面接入企业登记身份管理实名验证系统,通过信息化技术手段,既能有效遏制冒用他人身份证信息办理企业登记的违法行为,又能提高商事登记效率,方便群众办事。当然,这就需要简化操作流程,加强宣传引导,让办事人熟练掌握操作方法,实现法律效果与社会效果的统一。
  加强事中事后监督检查,严厉惩处虚假商事登记行为。行政机关自身要建立健全监督制度,利用“双随机、一公开”监管机制对被许可人从事行政许可事项的活动情况进行核查,认真履行监督责任。在检查中发现公司成立后无正当理由超过六个月未开业的,或者开业后自行停业连续六个月以上的,除依法吊销营业执照外,还应当查清没有正常经营的原因。而虚假商事登记往往就是其原因之一。通过监督检查对虚假商事登记行为进行主动排查,及时纠正、撤销以欺骗手段取得的登记。同时,上级行政机关通过行政执法案卷评查、行政执法评议考核、专项执法检查等方式对下级行政机关商事登记行为开展检查,及时纠正商事登记中的违法行为。充分发挥信息公示在事中事后监管中的作用,加强信用监管,促进全社会协同监督。在行政处罚难以制裁虚假登记违法行为人的现实状况下,必须有效利用经营异常名录、严重违法失信企业名单制度,实行跨部门联合惩戒。《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第五条明确规定,国家市场监督管理总局规定的其他违反法律、行政法规且情节严重的,列入严重违法失信企业名单管理。因此,可以在部门规章将存在此类违法行为的中介公司列入严重违法失信企业名单。建立商事代理黑名单制度,禁止虚假商事登记的代理人在商事登记领域从事活动。虚假商事登记设立的公司因未正常经营被纳入经营异常名录的,要表明该公司属于被虚假登记的情形,以免给被冒名登记的法定代表人带来信用风险。加强行政执法与刑事司法的无缝衔接,市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的,移送公安机关时要将涉嫌犯罪的内容全面列入移送函,并抄送同级检察机关,促进公安机关依法及时立案。公安机关在不能刑事立案的情况下,也应根据《治安管理处罚法》第五十二条规定进行治安行政处罚,决不能让违法分子逍遥法外。
  完善法律规范,将虚假商事登记代理人纳入监管对象。健全商事登记法律规范,可参照民事领域的代理制度,将代理人纳入虚假登记的违法主体范围,促进行政处罚公平合理,切实解决商事登记不诚信的根源问题。《民法总则》第一百七十一条明确规定,行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后仍然实施代理行为,未经被代理人追认的,对被代理人不发生效力。《民法总则》第一百六十四条第二款规定,代理人和相对人恶意串通,损害被代理人合法权益的,代理人和相对人应当承担连带责任。由此可见,代理人没有代理权实施代理行为的,应当由代理人承担法律后果,如果恶意串通的,应当共同承担法律后果。《最高人民法院关于适用〈公司法〉若干问题的规定(三)》第二十九条规定,冒用他人名义出资并将该他人作为股东在公司登记机关登记的,冒名登记行为人应当承担相应责任。而法律后果包括民事、刑事、行政等多个方面,自然包括接受行政机关的处理。同时,在相关法律规范尚未出台时,可利用法律原则处理虚假商事登记行为。穷尽法律规则,可以使用法律原则,以弥补法律空缺。比如公序良俗原则、诚实信用原则、合理行政原则、教育与处罚相结合原则等相关原则可以参照适用。
  准确把握法律适用,依法谨慎适用吊销和撤销。《公司法》第一百九十八条、《公司登记管理条例》第六十四条都明确规定了对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司,责令改正,处以罚款;情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照。但哪种情况应当适用吊销营业执照,哪种情况适用撤销登记、吊销营业执照后能否撤销登记,并无明确规定。按照《行政处罚法》的规定,吊销属于行政处罚种类,而撤销登记是行政机关纠错行政决定。两者性质不同,导致的结果也不同。吊销不具有溯及力,而撤销具有溯及力。一旦撤销,登记行为自始无效,公司主体资格自然灭失。因此,必须结合实际情形准确适用吊销营业执照和撤销注册登记。笔者认为,公司在设立、变更、注销等各个审批程序都可能提交虚假材料或采取其他欺诈手段,在企业设立时的违法行为适用吊销营业执照,以保留其主体资格,保护债权人合法权益,但情节严重以及损害国家利益、公共利益和第三人合法权益的情形,必须撤销登记,还原事实的真相。在企业变更、注销时的违法行为适用撤销登记,以恢复企业的主体资格及合法经营状态。公司在调查前已被吊销营业执照的,除因提取虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记被吊销营业执照的情形外,不影响登记机关作出撤销登记决定。同时,登记机关在受理被冒用人的撤销登记反映后,不能直接撤销,而应当将涉嫌冒名登记的行为通过国家企业信用信息公示系统向社会公示,登记并调查核实利害关系人或所涉公司提出的异议,督促公司主动纠正冒名登记行为,维护商事登记的稳定性和严肃性。对于有证据证明被冒用人知情或者事后追认、冒用登记涉及公司股权争议、利害关系人异议成立、所涉公司正在进行商事登记相关的诉讼尚未裁决或未执行完毕、税务等相关部门不同意撤销、公司主动纠正违法行为、撤销可能对公共利益造成重大损害等情形,不予撤销。
  新时代要求建设廉洁高效、守法诚信的法治政府。以欺诈手段取得商事登记,既欺骗了社会,又欺骗了政府,侵害相对人的合法权益,严重影响行政机关的公信力,阻碍商事制度改革的正常推进。因此,必须加强对虚假商事登记行为的监管,从事前防范预测、事中跟踪检查、事后管理查处三个环节着手,创设科学的法律规则,构建有效的监管机制,发挥信用联合惩戒优势,实现社会协同共治,有效净化商事主体准入环境。□四川省宜宾市市场监管局 邱申林 杨 敏

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