设为首页 加入收藏
您当前所在的位:法律法规->法律研究->研究思考

秩序与活力的统一

——论市场监管的价值取向及实现路径

访问量:[]
发布时间:2019-06-04 08:47 来源:
分享:
0


  

阅读提示
  市场监管体制和综合执法体制改革完成后,一支队伍管市场的工作格局基本形成。在这样的大背景下,更需要从理论上弄通为什么、是什么、怎么管的问题。“为什么”是市场监管执法的立足点、出发点,代表着市场监管的价值取向。
  党的十九大报告强调,要使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。习近平总书记在关于市场监管的重要论述中,多次强调处理好政府与市场关系,“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。
  维护市场秩序,是市场监管部门的基本职责。履行市场监管职责,就是借助“看得见的手”,使“看不见的手”更好地发挥作用,而不是把“看不见的手”捆住。市场有其运行规律,也就是客观秩序;同时,社会各界、政府(包括市场监管部门)也对市场秩序有一定的预期。市场监管部门应在研究市场及市场经济规律的基础上,通过立法、执法等“人为干预”方式,使市场经济达到或保持合理的秩序。这种主客观的一致,就是市场内在关系的顺和,也是市场监管的目的所在。本文尝试从目的与手段的统一关系入手,理清市场监管的价值取向及实现路径。

秩序与规则
  市场秩序就是市场各组成部分的稳定、和谐关系。在这种状态下,市场能够按照自身规律发挥作用,参与市场活动的各方面,能够各得其所、自主自为。
  秩序是什么?这是一个在现实中十分清晰,而在理论上十分模糊的问题。人人能感觉到秩序的存在和无序带来的不便,但是,人们又很难从理论上给出一个人人认可的定义。通俗地讲,秩序是指有条理、不混乱的状态,与“无序”相对。按照秩序存在的领域划分,可分为自然秩序和社会秩序。社会秩序又可细分为政治秩序、经济秩序、文化秩序等。从秩序满足人们的需要讲,秩序又分为良性秩序和恶性秩序。
  秩序是人类生产生活的基本保障。在有秩序的状态下,人们对自己的行为有基本确定的预期,能科学合理地规划自己的活动。在极度失序或混乱的状态下,人们无法预测未来,难以掌控自己的命运。如战争、重大自然灾害,都会导致社会混乱,给人们的生活带来重大影响。在经济领域也是如此。在一个有序的市场环境中,人们可以对自己的投入有一定的预期,能比较合理、科学地规划自己的生产和消费。有了良好的市场秩序,经济才能健康、持续发展。
  “天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。”司马迁在《史记·货殖列传》中指出了形成经济秩序的内在动力。与此相似,亚当·斯密用“看不见的手”诠释了市场经济的内在秩序。他认为,每个人在追求个人利益的过程中,无意识地实现了公共利益。这是一种典型的自发秩序。现代经济学家,尤其是制度经济学派,一般把秩序分为自发秩序和有计划的目的性秩序,而目的性秩序就是“人为秩序”。在笔者看来,在人类的政治、经济、社会、文化生活中,没有纯粹的自发秩序,也没有纯粹的人为秩序,都是自发秩序与人为秩序的融合。也就是说,自发秩序和人为秩序交互作用,构成了现实秩序。在市场经济中,这一点表现得尤为显著。因此,如何运用好“看得见的手”,通过法律、行政手段,遏制“市场失灵”,最大限度地“趋利避害”,达到“自化与人化的一致”,就是现代社会治理需要深入探讨的重大问题。
  市场是一个复杂的有机体,市场经济更是如此。市场经济囊括了生产、分配、交换、消费等环节,包括多种要素,是市场体系、市场体制和市场机制的辩证统一体。实施科学有效监管,必须掌握市场经济的规律。规律是普遍的内在联系。有什么样的联系,就有什么样的秩序。而规则是外化的规律或秩序,也就是人们通过对规律的把握,设计出来的“人为秩序”“理性秩序”。规则同时是广义上的法律,也就是执法的依据。
  市场监管部门是制定和执行规则、依法维护市场秩序的行政执法机关。作为外在秩序的“设计者”,其与市场是对立的;作为市场规律外化的规则的执行者,其与市场又是统一的。

市场监管的价值取向
  市场监管是现代政府的重要职能,其目的是维护良好的市场秩序,保障经济健康有序运行。具体而言,就是保障公平交易,维护市场相关方权益,使市场在资源配置中发挥决定性作用。
  市场监管是政府依法管理市场的行政行为,是借助法律和行政力量对市场秩序进行干预的手段。作为一种手段,其应该服从或服务于什么样的目的呢?市场监管作为政府职能的一部分,其目的也当然是政府的根本出发点。以发展为手段,以增进全民福祉为目的,维护社会公平正义,是现代政府的基本价值取向。这就是现代政府之“大善”,也应是市场监管的基本价值取向。
  秩序像空气一样重要。我们需要的绝对不是无序、混乱的市场。那么,我们究竟需要什么样的市场秩序呢?实现高质量的发展,是当下中国的迫切需求,是社会主义市场经济的目标。市场监管作为政府的五大职能之一,必须服务于这个目的。基于现代政府的价值取向,我们所需要的市场秩序应具备以下特征。
  符合发展的要求
  一种秩序要得到社会各界认可,必须适应社会和民众需求。发展,尤其是高质量的发展,仍然是我们面临的最重要的任务。我们期盼的市场秩序,必须符合发展乃至高质量发展的需要。混乱无序的市场势必影响经济社会长远发展,必须予以规制。同时,死水一潭、万马齐喑的市场氛围,也会阻碍市场主体创新,从而影响经济社会的发展。在笔者看来,好的市场秩序必须井井有条,让市场主体能自由自主地依法追求自己的利益,消费者能够放心消费。有序且利于发展,是市场秩序的首要特征。
  符合市场规律
  市场作为一个复杂的有机体,有其自身运行规律。竞争规律、价值规律、供求规律等,都是市场运行的基本规律。我们所需要的秩序,不是用人为设计的规则和强力的执法手段,改变或取代市场运行规律,让市场按照我们的思路运行,而是为市场体系的健全、市场机制的顺畅运行清除障碍。因此,用于规范市场的各种规则和监管手段,必须与市场的内在规律相统一,而不是相背。
  充满活力
  目前的理论和实践证明,市场经济是最有效率的经济形式。无论是从市场经济发展的客观需求出发,还是从完善社会主义市场经济体制的目标出发,都应建立有利于发挥市场活力的秩序。这种秩序,有利于市场要素的流动,有利于激发市场主体活力。这就要求在市场监管体制改革和监管实践中,不断清除市场体制、机制上的障碍,通过简政放权为市场主体松绑。
  全面实施商事制度改革的经验,也充分验证了秩序与活力的统一,对于人民群众和经济社会发展意味着什么。自2014年3月注册资本登记制度改革以来,商事制度改革已历经五个年头。改革在放宽准入的同时加强事中事后监管,有效维护了市场秩序。据市场监管总局统计,2013年我国日均新设企业0.69万家,如今日均新设企业1.8万家。在推进改革的过程中,减少审批项目、实行证照分离、压缩企业开办时间……我国营商环境改善。世界银行发布的全球营商环境报告显示,2018年中国营商环境评价在190个经济体中居第46位,比上年度上升了32位。
  监管是为了促进经济的发展,而不是阻碍经济的发展;监管是为了更好地激发市场活力,而不是为了遏制市场活力。这应该是一个基本常识。合理的秩序,不仅是一种表象上的有序,还是一种合乎发展规律的有序。
  综上所述,市场监管的基本目标是实现秩序与活力的统一,构建良性的发展秩序。为实现该目标,必须破解市场与监管的矛盾,打破“一管就死,一放就乱”的魔咒,理清“死活”与监管的因果关系,改革管理方式,追求秩序与活力的统一。从这个基本点出发,就能彻底搞清楚如何监管。

思维、效率与方法
  手段服从于目的。这是理性思维和社会实践的基本逻辑。违反了这个逻辑,就会南辕北辙,适得其反。市场监管也是如此。作为手段的市场监管,就是要通过立法、执法等方式,实现监管目标——秩序与活力的统一。在这个目标之下,重新确立思维方式、监管效率与行为方式,是实现秩序与活力统一的基本前提。
  跳出思维困境
  我国开启市场改革之路,还不到30年。从计划经济向社会主义市场经济转型,是一个艰难的过程。市场的培育、规则的健全、监管能力的提高,都需要较长的过程。同时,从管制思维到规制思维的转变,也需要一个过程。
  第一,处理好“管”与“理”的问题。在以往的市场监管中,我们经常会陷入“一管就死,一放就乱”的怪圈。表面上,这是管理手段的问题,实质是思维僵化导致的结果。在计划经济下,对经济乃至一切社会事务的管理,都以“管住”为目的,也就是用一系列的“不能干”制约人们的行为。管理上追求的是一种简单的服从,而不是关系的理顺。管理上的“死管”,必然导致“管死”。死水一潭式的秩序,对经济社会的发展极其有害。必须变“管”为“理”。所谓“理”,就是治理、理顺,也就是依法理顺市场的内在关系,保障市场机制顺畅,发挥竞争规律、价值规律在资源配置中的决定性作用。
  第二,增强预见性。市场经济是一个多元包容的经济发展形式,体现出市场主体的多元化、交易行为的复杂化、市场业态的多变性等特点。现代政府强调包容审慎监管。所谓包容,就是对新的经济业态给予一定的发展空间,不轻易一棍子打死;审慎就是在处理上要于法有据,不盲目制止或处罚。这更需要市场监管部门具有较强的预见性。对于那些违背常识的行为,及早预判其危害性,不要祸起萧墙再投入大量精力处理。如涉及到食品安全、金融安全等重大问题。真正的好中医,强调治未病,防患于未然,而不是等病入膏肓,再搞“治乱用重典”,痛下猛药。市场监管部门要成为市场的把关者,更要成为“把脉者”,成为对市场望闻问切的高手。
  第三,关于“有为”与“无为”。作为市场监管部门,依法进行市场监管是基本职责。监管市场,必须依法运用检查、抽查等多种执法手段对市场主体的竞争、交易行为进行监督,对违法行为进行查处。这就是市场监管的“有为”。但是,这种“有为”,并不是表现在市场监管部门的忙碌上,并不是执法越多、到企业检查越多,就说明监管有成效。最终的监管效果要由市场主体、消费者的感受和市场状况验证。如果一个地区的市场监管人员很少到市场上检查,当地的市场秩序很好,企业和消费者的合法权益得到很好的保障,这当然是最好的“有为”。反之,看起来很忙碌,没有管到点子上,市场秩序混乱,企业和消费者的权益得不到保障,这种表面上的“有为”,实际上是一种真正的无所作为,就是失职。因此,监管执法以少扰民为好,这是一种小无为、大作为。
  监管的效率
  毫无疑问,能用较低的监管力量投入实现监管目的,是市场监管的最优状态。在这种状态下,市场秩序井然,各方利益主体的权益得到公平保护;同时,市场主体充满活力,市场配置资源的效率得到有效发挥。这当然是一种理想状态。
  经济学上的帕累托定律对市场监管有一定的启发意义。借助这个定律,可以大胆想象一下,作为一种有投入产出的行政行为,市场监管的最优状态应当是什么样的。
  帕累托最优,也被称为帕累托效率,是指资源配置的一种理想状态。即假设固有的一群人和可分配的资源,从一种分配状态到另一种状态的变化中,在没有使任何人境况变坏的情况下,至少一个人会变得更好。这只是经济学上的一个假设,现实中能否实现先抛开不管,但的确为我们思考监管效率问题,打开了一扇窗。
  我们也假定这样一个前提。那么,什么样的监管可以实现秩序和活力的最优状态呢?假定实现一模一样的市场秩序,什么样的监管才是最好的呢?正常不外乎以下四种可能:
  第一种,零投入达到目标,当然是最好的选择。也就是说,根本不用任何监管,就能实现秩序与活力的统一,这当然是最理想的模式。第二种,以尽量少的投入实现同样的目标。这是次理想的模式。第三种,以大量的投入实现同样的目标。第四种,大量的投入,不仅没有实现目标,反而导致秩序混乱或死水一潭。
  从上述分析中不难得出如下结论:最可取的当然是第一种,不过目前看来不大可能实现。市场经济发展的经验表明,没有监管是不行的。最差的是第四种,现实中一般也不会出现。至于第二种和第三种,按照正常逻辑当然要选择第二种。在监管中,就是要力争用尽量少的投入实现监管目标。就是有所为有所不为,抓住矛盾的主要方面和主要环节,用尽量小的干预,收到最好的效果。
  如何做到有效监管
  抓住关键非常重要。管不到点上,干得再多,也无效甚至有害。监管链条上的关键点,只能从生产关系的四个环节、健全市场体系和市场机制的关键点上寻找。
  第一,理清监管链条,找到关键点。马克思指出,市场是商品所有者关系的总和。千头万绪、千变万化的市场,在经济学家的眼里,均由市场体系和市场机制组成。而按照政治经济学的观点,生产、分配、交换、消费,是生产关系的四个环节。市场监管的链条,就镶嵌在四个环节之中。在生产领域,产品质量和与此相对应的标准,需要重点抓;在交换领域,也就是狭义的流通环节,以公平交易为重点;在分配领域,以平等准入、保护知识产权为重点;在消费领域,以安全消费、放心消费为重点。对四个环节的重点问题,深入分析研究,理清监管重点,完善市场规则。同时,对四个环节中的相关参与方,认真分析更好地减少制约因素,释放市场主体、消费主体的活力。
  第二,增强问题意识,找准执法的切入点。在不同时期,市场有不同的热点及突出的问题。市场监管要善于从企业经营者、消费者、媒体反映的问题中,找到执法的切入点。一段时间以来,食品安全、侵犯知识产权、传销、垄断、消费欺诈等,是市场上的热点、难点问题。其中一些问题,很容易演化为影响市场秩序的毒瘤。对这些毒瘤,要运用外科手术式的打击方式,坚决清除。
  第三,以诚信建设为核心,增强自律意识,降低执法成本。研究表明,如果市场主体具有较高的自律意识,能自觉地诚信经营、公平竞争,则市场会较为有序,市场配置资源的效率也较高。与外在监管相比,自律无疑具有成本更低的优势。因此,加快推进信用体系建设,深入开展信息公示,并发挥社会中介在推进行业自律、加强信息交流、促进公平竞争等方面的作用,也是十分重要的。
  第四,进一步简政放权,释放市场活力。党的十八大以来,中央通过推进商事制度改革等一系列举措,进一步减少审批事项,降低创业门槛,市场主体的活力得到了有效激发,而监管的重点由重视审批向重视事中事后监管转变。在深入推进改革的过程中,随着负面清单的推出,市场主体的自由度进一步加大,更加有利于市场活力的迸发。

□市场监管总局行政学院副院长 李清栋

(责任编辑:)

Copyright 1984-2016 CHINA INDUSTRY & COMMERCE NEWS AGENCY All Rights Reserved

中国市场监管报 版权所有