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市场监管总局反垄断局主要负责人就《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》答记者问

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发布时间:2019-09-02 09:38 来源:
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  近日,市场监管总局公布了《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》(国家市场监督管理总局令第11号)。市场监管总局反垄断局主要负责人就《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》(以下简称《暂行规定》)接受了记者采访。
  问题1:制定出台《暂行规定》的背景和目的是什么?
  答:党的十九大要求“推进依法行政,严格规范公正文明执法”“打破行政性垄断,防止市场垄断”,对滥用市场支配地位反垄断执法工作提出了明确要求。按照《深化党和国家机构改革方案》要求,市场监管总局承担反垄断统一执法职责。为贯彻落实党的十九大精神和党和国家机构改革精神,适应市场监管体制改革和反垄断执法体制改革需要,有效预防和制止滥用市场支配地位行为,推进新时代反垄断工作,有必要在充分总结执法经验的基础上,制定出台一部规制滥用市场支配地位行为的部门规章。市场监管总局在充分调研的基础上,借鉴国际上的成熟做法,吸收国内外研究成果,充分立足国情,考虑到我国经济发展阶段和水平,根据我国《反垄断法》,制定出台了《暂行规定》。
  制定出台《暂行规定》主要有四个方面的目的:
  一是整合原有有关规定。《反垄断法》实施以来,国家发展改革委制定了《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》,原国家工商总局制定了《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为规定》《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》,实现了反垄断统一执法后,有必要整合上述规定,为统一执法提供制度支撑。
  二是细化《反垄断法》相关规定。《反垄断法》关于滥用市场支配地位行为的规定较为粗线条,制定《暂行规定》对《反垄断法》进行细化,增强规制滥用市场支配地位制度的可操作性。
  三是为执法和守法提供明确指引。《暂行规定》充分总结执法经验,对有关规制滥用市场支配地位的制度进行细化和完善,可以规范和指引反垄断执法机构开展滥用市场支配地位行为执法,同时为市场主体依法合规指引提供明确指引。
  四是统一执法标准。滥用市场支配地位反垄断执法较为复杂,市场监管总局已授权省级市场监管部门开展执法,《暂行规定》对滥用市场支配地位的执法程序和相关实体内容作了系统性规定,有利于统一执法标准,提升执法水平。
  问题2:对于滥用市场支配地位反垄断执法,《暂行规定》建立了怎样的执法机制?
  答:科学、有效的执法机制,有利于推进滥用市场支配地位反垄断执法,维护市场公平竞争。《暂行规定》对此作了三个方面的规定:
  一是建立了两级执法体制。考虑到我国地域辽阔,滥用市场支配地位行为呈现点多面广的特点,为有效调动地方执法积极性,有力推进滥用市场支配地位反垄断执法,《暂行规定》建立了两级反垄断执法机制,授权省级市场监管部门负责本行政区域内滥用市场支配地位行为的反垄断执法工作。
  二是明确了案件管辖范围。执法实践中,滥用市场支配地位案件涉及地域范围不同、案件复杂程度不同、产生的影响不同,为保证执法效果,提高执法效能,《暂行规定》对滥用市场支配地位行为案件的管辖进行了明确规定,市场监管总局主要负责查处下列案件:跨省、自治区、直辖市案件,案情较为复杂案件,在全国有重大影响的案件。省级市场监管部门主要负责本行政区域内滥用市场支配地位案件的查处,市场监管总局认为有必要直接查处的,也可以进行查处。《暂行规定》同时规定,对于市场监管总局负责查处的滥用市场支配地位行为,市场监管总局可以指定省级市场监管部门查处。
  三是规定了委托调查制度。为有效利用地方市场监管部门执法力量,《暂行规定》规定了委托调查制度。市场监管总局可以委托省级市场监管部门、省级市场监管部门可以委托下级市场监管部门开展滥用市场支配地位行为调查。同时规定,受委托的市场监管部门在委托范围内,以委托机关的名义实施调查,不得再委托其他行政机关、组织或者个人进行调查。在执法实践中,滥用市场支配地位案件经常需要跨省(自治区、直辖市)开展调查,《暂行规定》对省级市场监管部门间的协助调查机制作了规定。
  问题3:对于认定经营者具有市场支配地位的依据因素,《暂行规定》作了哪些细化规定?
  答:《暂行规定》对《反垄断法》规定的认定经营者具有市场支配地位依据的因素逐一进行了细化。同时,总结执法经验,对认定互联网和知识产权领域经营者具有市场支配地位需考虑的因素予以明确,并对认定两个以上经营者具有市场支配地位需考虑的因素作了规定,为执法实践提供更为清晰的指引。
  一是关于市场份额及相关市场竞争状况。市场份额是反映经营者市场力量最主要的因素,《暂行规定》明确了经营者在相关市场的市场份额的指标为:销售金额、销售数量或者其他指标,规定“其他指标”是考虑到有时经营者的产能、用户数量等指标更能反映经营者的市场份额。关于分析相关市场竞争状况,《暂行规定》主要明确了市场发展状况、市场结构、产品差异、销售和采购模式等因素,同时考虑动态竞争,明确了考虑创新和技术变化、潜在竞争者等因素。
  二是关于控制市场的能力。分析经营者的市场力量,控制销售市场或者原材料采购市场的能力是一个重要因素。《暂行规定》细化了经营者控制市场的能力,可以考虑控制上下游市场的能力、控制购销渠道的能力、影响或决定重要交易条件的能力、优先获得必需资源的能力等方面的因素。
  三是关于财力和技术条件。《暂行规定》对经营者的财力和技术条件明确了可以考虑的具体因素,财力情况主要考虑资产规模、盈利能力、融资能力等现有和潜在的财力因素;技术条件主要考虑研发能力、技术装备、技术创新和应用能力、拥有知识产权等因素。考虑上述因素时,主要从以何种方式和程度促进经营者业务扩张或者巩固、维持市场地位角度进行分析。
  四是关于依赖程度。经营者的市场力量在一定程度上表现为其他经营者对该经营者的依赖程度。《暂行规定》对分析依赖程度明确了可以考虑的具体因素,包括:交易关系、交易量、交易持续时间、转向其他交易相对人的难易程度等,核心是分析其他经营者开展经营在何种程度上依赖于该经营者。
  五是进入相关市场的难易程度。市场进入难易程度决定了一个市场格局的稳定程度和潜在竞争者参与市场竞争的可能性。概括而言,市场进入难度越大,经营者具有市场支配地位的可能性越大;反之,在位经营者会受到潜在竞争者的较大竞争约束。《暂行规定》细化规定了市场进入难易程度的考虑因素:市场准入、获取必要资源的难度、采购和销售渠道的控制情况、资金投入规模、技术壁垒、品牌依赖、用户转换成本、消费习惯等。
  需要说明的是,《暂行规定》对《反垄断法》规定的认定经营者具有市场支配地位的因素进行了细化,主要是明确了考虑因素的方向和范围。在执法实践中,需要根据个案的具体情况,选择上述因素中的部分或者全部进行具体分析,并不是必须考虑每一个具体因素。
  问题4:《暂行规定》对认定经营者具有市场支配地位考虑的因素作了哪些特殊规定?
  答:根据执法实践,认定互联网和知识产权领域经营者具有市场支配地位有一定的特殊性。据此,《暂行规定》在两个方面分别作了具体规定。
  一是关于认定互联网领域经营者具有市场支配地位。《暂行规定》分析总结互联网等新经济业态的特点,明确认定该领域经营者具有市场支配地位,可以考虑的具体因素,包括:行业竞争特点、经营模式、用户数量、网络效应、锁定效应、技术特性、市场创新、掌握和处理相关数据的能力以及经营者在关联市场的市场力量。需要说明的是,分析互联网领域经营者具有市场支配地位依据同样的分析框架,这些因素不是独立于《反垄断法》规定和《暂行规定》细化规定的认定经营者具有市场支配地位依据的因素,而是在分析时需要考虑互联网领域的特殊性。
  二是关于认定知识产权领域经营者具有市场支配地位。经营者拥有知识产权并不必然具有市场支配地位。《暂行规定》总结执法经验,明确了认定知识产权领域经营者具有市场支配地位可以考虑的特殊因素,包括:知识产权的替代性、下游市场对利用知识产权所提供商品的依赖程度、交易相对人对经营者的制衡能力等。同样需要说明的是,分析知识产权领域经营者具有市场支配地位依据同样的分析框架,这些因素不是独立于《反垄断法》规定和《暂行规定》细化规定的认定经营者具有市场支配地位依据的因素,而是在分析时需要考虑知识产权领域的特殊性。
  问题5:《暂行规定》对认定两个以上的经营者具有市场支配地位作了哪些具体规定?
  答:我国《反垄断法》规定了两个以上的经营者具有市场支配地位的推定制度,即两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二、三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的,可以推定经营者具有市场支配地位。同时规定,经营者市场份额不足十分之一的,不应当推定该经营者具有市场支配地位;被推定具有市场支配地位的经营者,有证据证明不具有市场支配的,不应当认定其具有市场支配地位。执法实践中,由于《反垄断法》对认定两个以上的经营者具有市场支配地位没有作出明确规定,被推定具有市场支配地位的经营者如果提出其不具有市场支配地位,反垄断执法机构难以通过分析认定其具有市场支配地位,《反垄断法》规定的市场支配地位推定制度操作性不是很强,市场主体对此缺乏明确的预期。
  为了增强制度操作性,给市场更明确的指引,《暂行规定》总结执法经验,并借鉴其他国家的相关制度和做法,明确规定了认定两个以上的经营者具有市场支配地位考虑的因素,包括:市场结构、相关市场透明度、商品同质化程度、经营者行为一致性等。根据经济学理论和执法实践,市场结构越集中、市场透明度越高、商品越同质化、行为越趋于一致,两个以上的经营者具有市场支配地位的可能性越大。
  需要说明的是,分析两个以上的经营者具有市场支配地位具有不同的分析框架,除依据《反垄断法》规定和《暂行规定》细化规定的认定经营者具有市场支配地位依据的因素外,还必须考虑上述列举的具体因素。
  问题6:认定构成以不公平的高价销售商品和以不公平的低价购买商品的滥用市场支配行为,《暂行规定》主要从哪几个方面作了规定?
  答:认定“不公平的高价”或者“不公平的低价”一直是反垄断执法实践中的难点问题。总结执法实践,对于价格进行定量分析比较困难,且定量分析并不是定性分析的前提。根据《反垄断法》的精神,规制“不公平的高价销售”或者“不公平的低价购买”,关注点不仅在于“高多少”或者“低多少”,更在于是否“不公平”。据此,《暂行规定》重点从是否存在“不公平”进行分析,具体列举了“不公平的高价”和“不公平的低价”的具体表现形式。主要从横向和纵向两个方面进行比较。
  一是横向比较。所谓横向比较,就是在同一时间阶段,将该经营者的价格与其他经营者的价格比较,或者与该经营者在其他区域的价格进行比较,上述价格都是静态的,是一种横向比较。具体有两种表现形式:销售价格或者购买价格是否明显高于或者明显低于其他经营者在相同或者相似市场条件下销售或者购买同种商品或者可比商品的价格,销售价格或者购买价格是否明显高于或者明显低于同一经营者在其他相同或者相似市场条件区域销售或者购买商品的价格。需要注意的是,上述比较都明确了价格差异“明显”,执法实践中,如果发现价格差异很微小,或者存在价格差异具有合理性,一般不认定为构成“不公平的高价”或者“不公平的低价”,需要在个案中具体分析。
  二是纵向比较。所谓纵向比较,就是针对不同时间段,分析该经营者的价格变化幅度是否正常,上述价格是动态的,是对价格变化的公平性进行分析,是一种纵向比较。具体有两种表现形式:在成本基本稳定的情况下,是否超过正常幅度提高销售价格或者降低购买价格;销售商品的提价幅度是否明显超过成本增长幅度,或者购买商品的降价幅度是否明显超过交易相对人成本降低幅度。同样,上述比较明确了价格差异超过“正常”幅度或者变化幅度“明显”,执法实践中,如果通过比较发现价格变化幅度正常或者差异不明显,或者存在价格变化具有合理性,一般不认定为构成“不公平的高价”或者“不公平的低价”,需要在个案中具体分析。
  问题7:认定构成以低于成本的价格销售商品的滥用行为,《暂行规定》如何确定“成本”的界限?
  答:成本是一个复杂的经济学概念,有总成本、平均成本、边际成本、可变成本等多个成本概念。认定经营者低于成本销售商品构成滥用市场支配地位行为,该“成本”是确定经营者行为是否合法的界定。《暂行规定》总结执法经验,并借鉴其他国家的做法,规定了应重点考虑价格是否低于平均可变成本。平均可变成本是指随着生产的商品数量变化而变动的每单位成本,即多生产一单位商品需要多投入的成本。平均可变成本与平均总成本相比,不包括平摊到每一单位产品的厂房和机器设备等平均固定成本。固定成本是经营者已经投入的沉没成本,与产品生产无关,而可变成本包括原材料成本、人工成本等,是产品生产必须多投入的成本。
  《暂行规定》明确经营者是否低于平均可变成本销售商品,判断是否构成滥用市场支配地位行为,理由主要是:经营者如果以低于平均可变成本的价格销售商品,意味着该经营者每多生产和销售一单位商品就要多亏损,违背基本的经济理性,其目的很可能是排挤竞争对手。经营者如果以高于平均可变成本的价格销售商品,意味着经营者在收回平均可变成本的同时有所盈利,很有可能是维持生产经营,具有一定的经济合理性。
  同时,考虑到互联网等新经济业态中可能存在双边或者多边市场交叉补贴的经营模式,在考虑成本时应综合考虑经营者提供的免费商品及相关收费商品等情况。
  问题8:《暂行规定》明确了经营者拒绝交易的哪些具体行为?
  答:《暂行规定》对《反垄断法》规定的拒绝交易行为进行细化,主要从四个角度列举了具有市场支配地位的经营者不得实施拒绝交易行为。
  一是拒绝现有交易。该经营者与交易相对人正在进行交易,但限缩或者中断现有的交易,包括:1.实质性削减与交易相对人的现有交易数量;2.拖延、中断与交易相对人的现有交易。
  二是拒绝新的交易。该经营者与交易相对人之前没有进行交易,但该经营者拒绝与交易相对人开展新的交易。
  三是变相拒绝交易。经营者虽然不直接拒绝与交易相对人进行交易,但设置限制性条件,导致交易相对人难以与其进行交易。
  四是拒绝提供必需设施。该经营者拥有必需设施,而必需设施是交易相对人参与市场竞争的基础条件,如果该经营者拒绝其他经营者以合理条件使用其必需设施,则构成拒绝交易行为。对于拒绝提供必需设施的行为,在认定该行为构成滥用市场支配地位时,应当考虑以下3方面因素:
  1.另行投资建设或者另行开发建造该必需设施的可行性;2.交易相对人开展生产经营对该设施的依赖程度;3.该经营者提供该设施的可能性以及对自身生产经营活动造成的影响。
  经营者实施了上述行为并不必然构成滥用市场支配地位行为,如果实施上述行为具有正当理由则不构成违法。《暂行规定》列举了正当理由的具体情形,包括:1.由于不可抗力等客观原因无法进行交易;2.交易相对人有不良信用记录或者出现经营状况恶化等,影响交易安全;3.进行交易将使经营者利益不当减损。上述正当理由充分考虑了实践中经营者行为可能具有的商业合理性,保护经营者的正常商业行为。需要说明的是,在执法实践中,上述正当理由需要由经营者证明。
  问题9:《暂行规定》对限定交易行为作了哪些具体化规定?
  答:《暂行规定》对限定交易的行为表现进行了具体列举。根据限定交易的对象,主要有三种情况:
  一是限定只与自身进行交易。具有市场支配地位的经营者利用自身市场力量,限定交易相对人只能与其进行交易,剥夺了交易相对人的选择权和竞争对手的交易机会,排除、限制了其他经营者的竞争。
  二是限定与特定经营者进行交易。具有市场支配地位的经营者利用其市场力量,要求交易相对人只能与其指定的经营者进行交易,导致该指定的经营者不正当地获得竞争优势,损害市场公平竞争。
  三是限定不得与特定经营者进行交易。具有市场支配的经营者利用其市场力量,限定交易相对人不得与特定的经营者进行交易。由于该经营者具有市场支配地位,其限定行为影响交易相对人的交易选择,特定的经营者不能获得交易机会,会被排除出市场。
  需要明确的是,从事上述限定交易行为可以是直接限定,也可以是以设定交易条件等方式变相限定。在执法实践中,一些经营者的行为较为隐蔽,并不直接提出限定交易对象的要求,而是通过技术手段或合同安排变相达到限定交易的目的。不管方式如何,只要经营者的行为客观上影响了交易相对人的自由选择,实质性限定了交易相对人的交易对象,就构成限定交易行为。
  经营者实施上述行为并不必然构成滥用市场支配地位行为,如果实施上述行为具有正当理由则不构成违法。《暂行规定》列举了正当理由的具体情形,包括:1.为满足产品安全要求所必须;2.为保护知识产权所必须;3.为保护针对交易进行的特定投资所必须。上述正当理由充分考虑了经营者限定交易可能具有的合理性,体现了对产品安全、知识产权和促进投资的保护。同样需要说明的是,在执法实践中,上述正当理由需要由经营者证明。
  问题10:《暂行规定》对搭售和附加其他不合理交易条件作了哪些具体化规定?
  答:《暂行规定》列举了具有市场支配地位的经营者实施搭售和附加不合理交易条件的具体情形。
  一是明确了搭售行为。搭售是指违背交易惯例、消费习惯或者无视商品的功能,将不同商品捆绑销售或者组合销售。判断是否构成搭售,主要考虑搭售品和被搭售品通常情况下是一起销售还是分开销售的。如电视机和电视遥控器,二者虽是两个独立的商品,但在功能上,遥控器对电视机具有辅助作用,二者通常一同销售,不构成搭售行为。实践中,认定搭售行为需要具体分析。
  二是明确了附加不合理交易条件的情形。根据附加不合理条件的内容不同,列举了4种情形:
  1.对合同期限、支付方式、商品的运输及交付方式或者服务的提供方式等附加不合理的限制;2.对销售地域、销售对象、售后服务等附加不合理限制;3.在价格之外附加不合理费用;4.附加与交易标的无关的交易条件。这些都是实践中比较常见的不合理交易条件行为。
  经营者实施上述行为如果具有正当理由则不构成滥用市场支配地位行为。《暂行规定》总结执法经验,列举了正当理由的具体情形,包括:1.符合正当的行业惯例和交易习惯;2.为满足产品安全要求所必须;3.为实现特定技术所必须。在上述这些情况下,经营者搭售或者附加有关交易条件具有一定的合理性。同样,在执法实践中,上述正当理由需要由经营者证明。
  问题11:《暂行规定》对界定差别待遇作了哪些细化规定?
  答:《暂行规定》列举了具有市场支配地位的经营者实施的四种具体的差别待遇行为:一是实行不同的交易价格、数量、品种、品质等级。二是实行不同的数量折扣等优惠条件。三是实行不同的付款条件、交付方式。四是实行不同的保修内容和期限、维修内容和时间、零配件供应、技术指导等售后服务条件。上述这些差别待遇均是比较重要的交易条件,直接影响交易相对人公平参与市场竞争。
  根据《反垄断法》规定,构成差别待遇一个重要前提是交易相对人“条件相同”。实践中并不存在严格意义上条件完全相同的交易相对人。《暂行规定》对“条件相同”予以明确,即交易相对人之间在交易安全、交易成本、规模和能力、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在实质性影响交易的差别。在执法实践中,交易相对人如果在上述方面不存在实质性差异,这些交易相对人应视为条件相同,具有市场支配地位的经营者不能对交易相对人实行差别待遇。
  考虑到差别待遇在一些情况下可能具有正当性,《暂行规定》列举了两方面的正当理由:一是根据交易相对人实际需求且符合正当的交易习惯和行业惯例,实行不同交易条件。这主要是考虑定制化交易的情况,经营者根据交易相对人需求提供不同的商品和交易条件。二是针对新用户的首次交易在合理期限内开展的优惠活动。需要注意的是,该正当理由有严格的限定条件:1.针对的是新用户;2.在首次交易时;3.在合理期限内。上述3个条件需要同时满足。在执法实践中,需要由经营者证明其行为具有上述正当理由。
  问题12:近几年,对互联网等新经济领域竞争问题的反映较多,《暂行规定》对此作了哪些规定?
  答:近年来,互联网等新经济领域竞争问题较为突出,各方面反映比较多,反垄断执法机构对此问题一直较为关注。互联网等新经济业态具有动态竞争、创新竞争、市场双边性、网络效应等特点,区别于传统的经济形态。需要强调的是,《反垄断法》的基本制度框架,包括关于滥用市场支配地位的分析和认定,同样适用于互联网领域的经营者。考虑到互联网等新经济业态的特殊性,《暂行规定》为回应社会各方面期待,适应执法需要,对涉及互联网的相关问题作了规定。主要有三个方面:一是关于市场份额确定,除销售金额、销售数量外,明确了其他指标,为认定互联网领域经营者市场份额提供依据。二是认定市场支配地位,列举了认定互联网等新经济业态经营者具有支配地位时可以考虑的因素,有利于执法实践中指导认定互联网领域经营者具有市场支配地位。三是认定经营者以低于成本的价格销售商品,明确涉及互联网等新经济业态的免费模式,应当综合考虑经营者提供的免费商品以及相关收费商品等情况,体现了对互联网等新经济业态经营特点的考虑。
  问题13:《暂行规定》对承诺制度作了哪些具体规定?
  答:承诺制度是指反垄断执法机构对涉嫌垄断行为开展调查时,经营者承诺纠正自身行为,主动采取措施消除行为后果,并且反垄断执法机构认为经营者的承诺能够消除行为可能给市场竞争带来的损害,反垄断执法机构可以决定接受经营者的承诺,中止案件调查。承诺制度是世界各国反垄断法普遍采用的一种制度,该制度有利于节约执法资源,提高执法效率,及时消除涉嫌垄断行为产生的不利后果,实现保护市场公平竞争的目标。在我国10多年的反垄断执法实践中,承诺制度发挥了积极作用,同时也反映出程序不够规范、对承诺履行监督不力、以中止代处罚等问题。
  为了规范承诺制度的适用,统一执法标准,增强制度的操作性,《暂行规定》对滥用市场支配地位案件适用承诺制度作了五方面规定:
  一是明确承诺制度的适用范围。中止调查申请只能由经营者在被调查期间提出,如果反垄断执法机构对涉嫌滥用市场支配地位行为调查核实后,不再接受经营者提出的中止调查申请,应当依法作出处理决定。
  二是规定经营者如何提出承诺申请。被调查的经营者应当以书面形式提出中止调查申请,并在申请书中载明规定的事项,包括涉嫌滥用市场支配地位行为的事实、承诺采取消除行为后果的措施、履行承诺的时限等。
  三是明确决定中止调查的程序。反垄断执法机构根据被调查经营者的申请,在考虑行为性质、持续时间、后果、社会影响、承诺的措施及其预期效果等具体情况后,决定是否中止调查。决定中止调查的,制作中止调查决定书。
  四是强化对经营者履行承诺监督。明确规定了反垄断执法机构应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者应在规定的时限内向反垄断执法机构书面报告承诺履行情况。
  五是明确终止调查和恢复调查的情形。中止调查会有两种结果:一是终止调查。如果经营者已经履行承诺,反垄断执法机构可以决定终止调查,并制作终止调查决定书。二是恢复调查。如果经营者未履行或者未完全履行承诺、作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化、中止调查决定是基于经营者提供的不完整或者不真实信息作出的,反垄断执法机构将恢复对该经营者的调查。执法实践中,恢复调查后,执法机构将不再接受经营者提出承诺。但是,如果由于作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化而恢复调查的,不是因为被调查经营者的过错,执法机构可以基于新的事实接受经营者提出承诺申请。
  问题14:滥用市场支配地位行为的调查处理较为复杂、专业性强,市场监管总局授权省级市场监管部门开展执法,《暂行规定》在统一执法标准、强化执法监管方面作了哪些制度安排?
  答:2018年12月,市场监管总局下发通知,授权省级市场监管部门负责本行政区域内有关反垄断执法工作,《暂行规定》对此进行了规定。授权省级市场监管部门开展执法,有利于增强反垄断执法力量,提高地方查办滥用市场支配地位案件的积极性。同时,确有必要加强执法监督,规范执法标准,统一执法尺度。
  为加强对省级市场监管部门滥用市场支配地位反垄断执法的指导和监督,《暂行规定》作了四个方面的规定:
  一是明确行政处罚决定书的内容。行政处罚决定书是滥用市场支配地位案件调查处理的重要载体。为了强化执法监督,规范执法活动,《暂行规定》规定了反垄断执法机构对滥用市场支配地位行为作出行政处罚,应当依法制作行政处罚决定书,并明确了行政处罚决定书的具体内容,包括案件来源及调查过程、违法事实和相关证据、经营者陈述申辩的采纳情况及理由、行政处罚的履行方式和期限等。
  二是强调统一执法标准。《暂行规定》明确省级市场监管部门应当严格按照市场监管总局相关规定查处滥用市场支配地位行为;市场监管总局加强对省级市场监管部门查处滥用市场支配地位行为的指导和监督,统一执法标准。
  三是建立案件处理前报告制度。《暂行规定》明确省级市场监管部门在作出中止调查决定、终止调查决定或者行政处罚告知前,应当向市场监管总局报告。市场监管总局将对案件的事实、法律依据和定性处理等进行分析研究,统一执法尺度。
  四是明确立案和案件处理后的备案机制。《暂行规定》明确省级市场监管部门自垄断案件立案之日起7个工作日内,向市场监管总局备案,便于市场监管总局掌握全国案件查办情况,做好监督和指导。省级市场监管部门向被调查经营者送达中止调查决定书、终止调查决定书或者行政处罚决定书7个工作日内向市场监管总局备案,便于市场监管总局掌握案件处理情况,加强执法监督。
  问题15:《暂行规定》对经营者从事滥用市场支配地位行为的法律责任作了哪些规定?
  答:《暂行规定》对经营者从事滥用市场支配地位行为的法律责任主要作了三个方面的规定。
  一是与《反垄断法》做好衔接。根据《反垄断法》规定,《暂行规定》明确了经营者构成滥用市场支配地位行为,反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。执法实践中,违法所得的计算往往比较困难。反垄断执法机构将坚持应算尽算的原则,使经营者不能因从事滥用市场支配地位行为而获利。同时,通过处以罚款,体现《反垄断法》的惩罚性,形成有效威慑。
  二是明确了确定罚款的考量因素。《暂行规定》明确反垄断执法机构确定具体罚款数额时,应当考虑违法行为的性质、情节、程度、持续时间等因素。在执法实践中,反垄断执法机构对上述因素进行综合考虑,经营者从事滥用市场支配地位行为性质和情节越严重、程度越深、持续时间越长的,执法机构将给予越重的处罚。
  三是对特殊情况下的法律责任作了规定。根据执法实践,经营者从事滥用市场支配地位行为有些是因行政性垄断引起的。对于在这种情况下经营者如何承担法律责任,《暂行规定》进行了明确,主要是两种情况:一是一般情况下,经营者承担同样的法律责任,执法机构应责令其停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。二是特殊情况下,可以从轻或者减轻处罚,前提是经营者能够证明其从事的滥用市场支配地位行为是被动遵守行政命令所导致的。□本报记者

(责任编辑:沈沉)

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