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强化竞争政策基础地位 推进海南自贸港建设

——中国市场监管发展圆桌会议“海南自由贸易港竞争政策研讨会”暨“首届海南竞争政策论坛”观点综述

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发布时间:2020-01-14 11:00 来源:
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编者按
  
为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,认真落实党的十九大和十九届三中、四中全会精神,推动海南自由贸易港建设,探索竞争政策的落地实施,2019年12月20日,市场监管总局发展研究中心、海南省市场监管局、海南大学在海南省海口市共同举办中国市场监管发展圆桌会议——海南自由贸易港竞争政策研讨会暨首届海南竞争政策论坛。会议以“强化竞争政策与海南自由贸易港建设”为主题,分为“中国市场监管发展圆桌会议——海南自由贸易港竞争政策研讨会”“反垄断与竞争政策专题分论坛”“‘放管服’改革与营商环境分论坛”三个环节。
  国务院反垄断委员会专家咨询组组长郎胜出席会议。市场监管总局发展研究中心主任付文飙,海南省市场监督管理局副局长冀铁军、党组成员舒玲敏等共同主持会议,海南大学副校长叶光亮代表主办方致欢迎辞。国务院反垄断专家咨询组成员时建中、黄勇、王先林、王健、宁立志,中国经济体制改革研究会副会长李青,海南大学、北京大学、中国人民大学、对外经济贸易大学、香港岭南大学等高校专家学者,中免、京东、阿里、拼多多、字节跳动、腾讯等企业研究院研究人员与律师事务所代表等共70余人参加会议。与会者结合会议主题进行深入热烈研讨,提出真知灼见。

观点1 自贸港的功能定位与实施竞争政策高度契合
  2019年5月,市场监管总局副局长甘霖在第八届中国竞争政策论坛上指出,“自贸港的功能定位与实施竞争政策高度契合”,“在自贸港深入实施竞争政策将推进制度创新,促进自贸港快速发展,也将为强化竞争政策的基础性地位探索有效路径”。
  “我赞同这样的说法。”国务院反垄断委员会专家咨询组组长郎胜表示。他在会上发表主题为《强化竞争政策 推动自贸港建设》的主旨演讲,梳理了改革开放以来我国竞争政策的发展历史,揭示了强化竞争政策与自贸港建设之间的关系。他指出:“竞争政策的核心是市场开放和公平竞争,与自贸港建设的目标相一致。改革开放的实践证明,不断完善竞争政策的实施,发挥竞争政策的基础性作用,是推动社会主义市场经济发展的有力措施,可以为自贸港建设提供强大支撑。”
  郎胜的观点得到与会专家们的认同。中国政法大学副校长时建中表示:“竞争政策与自贸港建设高度契合,所以才有新的制度政策生成的可能和机会。”浙江理工大学法政学院院长王健说:“自贸试验区的功能定位与竞争政策高度契合。自贸区的功能定位实际上是更高水平的开放,建设自贸试验区的核心就是构建真正的国际化市场运行机制,竞争政策的核心内容也是市场开放。”
  王健发表了主题为《强化竞争政策基础地位 推进海南自由贸易港高质量发展》的演讲,主张竞争政策体系是否完备、竞争执法是否有力,很大程度上影响甚至决定了自贸港建设的发展速度和水平。中国经济由高速增长转向高质量发展,意味着法治步入了一个新的阶段。王健认为:“强化竞争政策是自由贸易港的成功经验。新阶段有两大路径,一个是赋予新的动能,要有新的引擎,我们竞争政策是赋予经济高质量发展的一个新动能;另一个是申报自贸试验区,强调高水平开放,服务高质量的发展,发挥经济高质量发展的示范效应。”

观点2 自贸试验区是可复制可推广的,自贸港是独一无二的
  强化竞争政策基础地位,探索推进海南自贸港建设,要处理好自贸试验区和自由贸易港的关系。“自由贸易港具有全球标准,自贸试验区可以试验。”时建中发表主题为《夯实竞争性政策的基础地位 推进海南自贸区自贸港的治理体系和治理能力现代化》的演讲,梳理区分了自贸试验区和自由贸易港两个不同概念。他认为:“自贸试验区现在可以干了。自由贸易港则是一个渐进过程,要有一个逐步的过程,面临大量的测试。自由试验区是为全国其他地区提供可复制可推广的经验,自贸港是为全球提供中国方案。”
  市场监管总局发展研究中心主任付文飙认为:“自贸试验区是可复制可推广的,自由贸易港是独一无二的。竞争政策可以搞试点,实际应该更加集中在自由贸易港。如何利用好竞争政策,推动制度性开放,实现可持续发展,是本次论坛的重点。”海南大学副校长叶光亮表示:“2019年6月,市场监管总局授予海南省全国第一个强化竞争政策试点实施省份,也为我们的学术和政策研究提供了前所未有的机遇。”海南省市场监管局党组成员舒玲敏说:“中国有很多自由贸易试验区,但是自由贸易港在中国就一个,对世界来讲也是唯一。”
  上海交通大学竞争法中心主任王先林发表主题为《自由贸易港竞争政策基础地位的实现路径》的演讲,分析了海南自由贸易港竞争政策的试点和推进。他认为:“自由贸易试验区与自由贸易港的竞争政策没有本质上不同,虽然都是同一个竞争政策,但是对于自由贸易港来说竞争政策的要求或者标准更高、更严或者更加坚定,在竞争政策落地方面应该作出示范和表率。”
  “自贸区、自贸港又有各自不同的侧重点,自贸区重在制度创新的可复制性,还有境内业务更高水平的开放;自贸港重在境内关外更大更高的开放性,还有一些离岸业务的突破。”武汉大学知识产权竞争法研究所所长宁立志说。宁立志发表了主题为《中国特色自由贸易港反垄断法律制度创新》的演讲,阐述了海南岛与国际岛屿、自贸区与自贸港的区别。他认为:“大多数海岸线比较长的岛省、岛屿和岛国的发展,走的是外向型经济之路。海南自贸试验区是否有必要借鉴值得思考。将来我们这个自贸港建设摸索出一套经验后,希望对内可复制,对外可与国际规则对接。自贸港建设在强调商业利益的同时,更侧重对于制度创新经验的追求和经验的可复制可推广性。”
  “为什么自贸试验区当中还要搞一个自由贸易港?因为这体现了中国改革开放的循序渐进,特别是对外开放的循序渐进。”中国海南政策研究中心政府规制政策研究所所长、海南大学经济学院副院长李世杰说。他发表主题为《中国特色自由贸易港探索与强化市场竞争政策取向》的演讲,辨析了经济特区、海关特殊监管区、自贸试验区、自贸区、自贸港等系列重点概念。他认为:“自贸试验区是试验,而不是自由贸易区。对于自由贸易区,国际上有公约规定对之作了严格限定,是指在一国划出部分商品视同关外。但是,自贸试验区并没有解决境内关外的问题,因此我们的自贸试验区不能叫做自贸区,实现不了零关税零补贴,只能解决先行先试的问题,没有解决自由贸易。海南作为一个‘飞地’推到全世界去,这是海南自贸港的真正价值。”

观点3 基础地位与基础性地位还是有区别的
  中国经济体制改革研究会副会长李青发表主题为《进一步完善竞争政策的思考》的演讲,阐述了对强化竞争政策基础地位的理解。她认为:“十九届四中全会确立强化竞争政策的基础地位,与基础性地位还是有区别的。竞争政策应该成为所有经济政策的基础,成为更高层面制度设计必须考量的因素。”
  李青的观点得到与会专家的认同。王先林说:“从逐步确立到强化、从基础性地位到基础地位,从我们的顶层设计来讲,竞争政策的地位应该逐步提高,这与我国市场经济发展要求相适应。”王健认为:“十九届四中全会对于竞争政策的表述又有一些新的变化——‘性’字拿掉了,说明竞争政策地位更加重要了。”时建中主张:“基础地位搭建了整个政策体系的框架,是其他经济政策制定的基准,意味着其他政策尽可能不要跟竞争政策发生冲突,或者即使有不一样的地方,也不能伤害竞争政策的基础地位。”

观点4 在竞争政策视野下经济管理存在比较突出的问题
  我国经济由产业政策为主转向竞争政策主导,竞争政策的基础地位逐步确立。在这个转型阶段,存在亟待解决的问题不可避免。叶光亮提出:“互联网等新技术的发展对于竞争政策提出了怎样的新要求,对于竞争政策指导实践能够提供怎样的新技术支持?在高质量发展和更高水平开放的历史背景下,海南自贸港的竞争政策应具有怎样的国际实践,又需要怎样进行设计?这些问题值得深思。”
  在政策制定方面,李青认为,当前在竞争政策视野下存在几个突出问题:不当的市场准入政策降低市场效率;歧视性扶持政策损害市场公平竞争;差别化的区域政策导致地方政府与企业错位,局部利益成为建立全国统一市场的障碍;政府在科技创新领域代替市场进行技术路线选择,存在方向性风险。她说:“突出使用公共资源对于企业补助类的政策,直接损害了企业竞争。”
  对外经贸大学经济法系主任黄勇发表了主题为《全面开放新格局背景下的中国特色自由贸易港竞争政策》的演讲,从海南省政府工作报告分析出发,认为第一个破题就是开放,这是一个国际化的问题。他说:“制度建设是第一位的,要把制度转变为一种行动,改变政府以前固有的惯性思维,比如开展百日大招商活动。”
  王健表示:“海南省自贸区反垄断委员会的工作中,建议更加重视竞争政策的立法,明确需要地方立法解决哪些基础问题。如果没有通盘的考虑,就很难解决一些实质性的问题。”
  在政策倡导方面,李青说:“我们就缺竞争主管机关事前政策的约束力。虽然竞争主管机关最权威,但是事前没有办法发声,都是别人咨询应该怎么办,都是事后监管。”王先林说:“我国受传统儒家文化影响,缺少竞争文化传统。建议将竞争倡导与竞争执法并重,共同推进,这有利于自觉拆除那些无形的市场藩篱,加速实现区域市场融合,规范各类市场主体行为。”北京市集佳律师事务所主任李永波反映:“事前防范比事后监管更有效率。但是,大企业对项目的风险评估基本上不做,很少事前防范。实际上,风险评估费用很低,只占到项目总费用的3%。”
  在政策执行方面,付文飙指出:“公平竞争审查虽然涉及很多文件,但实施结果还是相差很大,值得我们思考。人们对于这项制度的认识,各个部门对于这项制度的认识,相差还是挺大的。”
  京东集团副总裁、法务与知识产权部负责人苏旺发表了主题为《营造公平竞争环监局助力互联网健康发展》的演讲,剖析了中国互联网产业的竞争态势和存在的问题。他反映:“电商领域的排他性交易行为逐步呈现出全年常态化限制、胁迫程度加重态势。包容审慎不等于放任不管。高度集中的市场结构容易滋生垄断行为,使消费者‘别无选择’,承受‘垄断高价’。”
  “数据分享改变了交易关系。没有数据分享前,商家通过设立各种定价策略,榨取消费者剩余。有了数据分享后,消费者只能等着被宰割。”对外经济贸易大学教授李建培说。他发表了主题为《信息技术时代的价格歧视与消费者保护》的演讲,透析数字经济时代“大数据杀熟”问题。
  李永波发表主题为《公平竞争制度审查的‘知易行难’》的演讲,对行政垄断行政执法案件进行统计分析,思考了部分法院疑似实施行政垄断行为等问题。他提出下列问题:司法机关是否可以作为公平竞争审查的对象?所制定的政策是否也要公平竞争审查?李永波介绍:“我们分地区分行业对过去三年关于行政垄断的执法案件作了一个统计,发现建筑行业、能源、医药、保险、房地产、交通运输等主要行业,涉嫌排除或者限制竞争规范性文件比较多。反垄断案件数量华东地区比较多,华北、西北、西南、东北地区比较少。我觉得未必反映了真实的情形。”
  市场监管总局反垄断局经营者集中审查一处处长周智高提出:“有一个问题很重要,就是海南自贸区竞争政策试点的重点和路径,例如探索开展地区性行业性市场竞争状况评估,再如海南省自贸区反垄断委员会如何更好发挥作用,市场监管部门怎样在政策制定立法中更好地发挥积极性、主动性。许多研究总体性、框架性较强,但怎样跟具体执法相结合,怎样宏观微观结合,怎样将竞争政策研究与当前经济高质量发展要求结合,还有很多问题要思考,有很多工作要做。”
  香港岭南大学教授林平发表了主题为《岛省经济中的竞争政策:香港的启示》的演讲,借鉴香港竞争政策发展,提出了海南在强化竞争政策助推自贸港建设中应该注意的问题。他说:“香港从1976年开始实施积极不干预政策,连续20多年被世界称为最自由开放经济体,但竞争政策是缺乏的。经济结构深层次的问题就是产品问题。”林平认为,海南岛联接口所在市场的有效竞争至关重要,如果实施不好会对市场公平竞争起阻碍作用。

观点5 推动自贸港建设要把握竞争政策制定的方向
  全球已有130多个国家和地区建立了反垄断法律制度。郎胜指出:“推动自贸港建设,要把握竞争政策制定的方向。海南竞争政策制定方向要放在释放制度红利上,让政府真正成为市场秩序的维护者和经济运行的服务者,减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预,防止扭曲公平竞争行为。”郎胜认为,要清理废除妨碍建立统一市场和实现公平竞争的规定,坚持一视同仁,为内资与外资、国有与民营、大公司与中小企业创造公平的市场环境。
  针对顶层设计问题,李青建议:“积极推动竞争执法机构成为经济立法的审查成员。要充分尊重竞争主管机关的意见,充分发挥竞争主管机关的作用。司法部门和竞争主管部门之间的协调,肯定比单个竞争主管部门协调很多部门简捷高效。”王健建议:“海南能否把自贸区反垄断委员会做实一下,赋予执法机构更多职能,从省的角度考虑赋予委员会一些实权,这对于落实竞争政策实际效果更好一些。”他同时提出,要重视竞争政策立法,当前亟待通过地方立法系统解决相关竞争政策领域问题。海南在竞争中性压力探索方面能不能先行先试,建立竞争中性评估体系。宁立志建议:“通过授权执法程序,使反垄断权力适当下沉。加强地方知识产权庭业务能力和队伍建设,探索多元化的纠纷解决机制,比如做到反垄断民事纠纷可控,在制度允许、理论允许前提下做些尝试。”
  针对政策方向问题,周智高发表主题为《强化竞争政策基础地位的工作实践》的演讲,提出要深入理论研究,强化竞争政策的基础支撑;积极推动实践,强化竞争政策的落地;不断形成合力,强化竞争政策的有效性。他介绍:“我们看到美国的并购指南,这个指南根据经济发展需要经过多次修订,对我们也有借鉴意义。”黄勇建议:“我们要建立一个试验区和自由贸易港,必须是在国家治理体系和治理能力现代化这个框架下进行。”王健认为:“现在自由贸易港、自由贸易区的政策很多是针对投资贸易便利化方面的。下一步要从便利化走向自由化。”李世杰提出:“自由贸易港的基本框架是建立‘三化’——国际化、法制化、便利化营商环境,基于‘三零’——零关税、零壁垒、零补贴,破除行政垄断。全方位开放的新高地体现在极短的负面清单、全面国民待遇、统一市场规则方面,还有国际化营商环境方面。”
  针对政策适用问题,宁立志提出:“海南主要是旅游业、现代服务业以及高新技术产业,在反垄断的适用上,能不能把侧重点从货物贸易转向服务贸易?在自贸区自贸港建设过程中,能否在土地和金融业方面有更多的创新型思维,适度引入竞争?”王先林从应然和实然视角阐述了竞争政策:“实现竞争中性原则要以对国企进行合理分类为前提和基础,区分国有企业的商业类和公益类,这是很有必要的。”
  针对政策补贴问题,付文飙介绍:“补贴是政府出台政策时非常值得关注的问题。前一段我们研究美国质量政策时,发现美国支持企业研发力度很大,但不是政府直接把相关资金给企业,而是给了美国的标准技术研究院。由这个研究院设立很多中心,这些中心搭建起若干个标准检测平台,然后由平台去支持中小企业发展,中小企业在研发创新和检测服务中可以获得费用减免。这种做法值得我们借鉴。”李青建议:“政府部门制定补贴政策之前,能否到竞争主管机关会签一下 ,由竞争主管机关从竞争角度评估。如果必须补贴,竞争主管机关知道应该把握怎样一个度。”李世杰建议:“推动自贸港建设,要自己审视自己的政策是否符合竞争中性原则,是否取消内外资股权比例的限制,是否产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。”

观点6 推动自贸港建设要探索竞争政策落地的有效举措
  竞争政策的落地,关键在按制度办事、以制度推动。郎胜指出:“推动自贸港建设,要探索竞争政策落地的有效举措。要细化制度规则,建立更具操作性的制度规则,建立公平竞争审查评价体系,探索公平竞争审查智能化路径。建立协调竞争政策与其他经济政策的机制,注重制度创新,探索制定企业竞争合规指南。”
  针对制度协调问题,林平说:“产业布局应该在竞争政策下让市场规划,不是要政府这只有形之手规划。观念上要改变,包括设计竞争政策过程中与其他部门的协调,这是值得重视的。”宁立志建议:“海南自由贸易港的建设,应当对内挖掘体制潜力。”在实体制度方面,他建议:“与自贸港建设关系密切的是行政性垄断制度,能不能把行政性垄断处理权完全交给反垄断行政执法部门,从而加强行政性垄断管制措施。”李青也建议:“涉及竞争的行政行为,要建立特别的行政诉讼制度。”
  针对制度创新问题,清华大学城市治理创新研究中心主任蓝志勇说:“自贸港是制度创新的试验区。”他发表了主题为《全景式公共价值导向的反垄断理论探讨》的演讲,介绍了美国全景式公共政策模型、波特五种竞争力模型、公共失灵论等,提出营造超越传统的现代国家治理体系和营商环境。他说:“一个国家的成长就是一代人的成长,要鼓励创新,不能让巨头扼杀中小企业的发展。垄断之所以错,错在挤占了他人利益空间,扼杀了中小企业的发展,抑制了未来的创新。”
  王先林建议:“要出台竞争中性的具体实施条例规章,建立高质量的信息披露制度。”黄勇说:“2019年海南省政府工作报告谈到5个前所未有,我觉得其中前3个竞争政策和公平竞争审查制度是能够助力的,不要再回到行政干预、行政主导的模式下。既然是试验区,我们就要做真正的试验,做有胆量先行的试验。我们可以做竞争政策的‘小岗村’、竞争政策的‘深圳’,这样的机遇是前所未有的。”
  针对审查效率问题,中科院计算所计算机应用研究中心主任赵晓芳发表主题为《人工智能技术在公平竞争审查中的运用》的演讲,阐述了公平竞争审查工作的特点,分析了公平竞争审查的技术挑战,梳理了解决公平竞争审查的技术挑战的思路,对公平竞争智能审查的可行性进行分析,提出了基于AI的公平竞争路线图。她提出:“公平竞争审查制度具有严格的下沉具体化特点,具有总体原则、时间和地域差异性特点,具有专业性、社会性属性,具有时间价值属性和周期性。”
  付文飙对公平竞争审查人工智能化方向表示肯定,认为“应该放开,共同推动和实施”。黄勇建议:“要充分运用公平竞争审查制度工具,去做深入的、专业的、逐项的市场竞争评估,真正从点上落实制度,从点上理顺政府和市场的关系。”蓝志勇建议:“要大规模使用新技术新方法新理念,以全新的产品经济学推动新监管理论发展和实践。”
  针对竞争倡导问题,与会专家一致认为,强化竞争政策基础地位需要政府大力推动,需要理论界深入研究和广大企业努力配合。李永波说:“公平竞争要做到‘知行合一’,需要立法机关、行政机关、执法机关密切合作。”李青说:“如何推出新的竞争政策工具,我的建议可以归纳成一个倡导制度。”王健建议:“海南要大力推行企业竞争合规制度,从而缓解竞争执法的压力。”

观点7 推动自贸港建设要加大竞争执法的力度
  市场监管部门要坚持依法行政,严格执法办案是竞争政策落实的重要抓手。郎胜指出:“推动自贸港建设,要加大竞争政策执行的力度。要注意用好外脑,借助司法机关、高校科研、企业、律所的专家团队,研究解决市场监管执法中的疑难问题,开展执法前瞻性研究。建立典型案例收集评选发布制度,加大舆论宣传引导力度。”
  “完善竞争立法、加强竞争执法,是树立公平竞争意识和保障公平竞争环境的前提。”苏旺说,“只有加强竞争执法,互联网行业才能更快结束野蛮生长状态,进入‘精耕细作’阶段,逐渐朝着合法合规的方向发展。”
  这次圆桌会议,是在探索推动海南自贸港建设大背景下,从政策制定、政策倡导、政策执行等多个维度,科学辨析自贸试验区、自贸区、自贸港等基本概念,深入把握竞争政策与自贸港建设、政府与市场、竞争政策与产业政策关系的思考和探讨。专家们深切感到,只有强化竞争政策实施,才能充分挖掘体制潜力、释放制度红利,更好地推动海南自贸港建设,更好推动竞争政策落地生根。正如时建中所言:“竞争政策是一个要求,是一个指引,其本身就是一个政策红利。”

□市场监管总局发展研究中心 卢 雁 王继荣 张方昀

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