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对《行政处罚法(修订草案)》第三十四条的思考

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发布时间:2020-07-30 09:34 来源:
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  《行政处罚法(修订草案)》第三十四条规定:“行政处罚的依据适用违法行为发生时的法律、法规和规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规和规章已被修改或者废止,且新的法律、法规和规章的规定更有利于当事人的,适用新的法律、法规和规章的规定。”可以看到,此次修改把“从旧兼从轻”这一基本规则理念写入《行政处罚法(修订草案)》,以期通过行政立法层面的补充完善,为今后执法实践提供基本遵循。笔者认为,关于行政处罚新旧法律规范衔接适用问题,《行政处罚法(修订草案)》第三十四条仅适用于违法行为发生并终了在旧法生效期间的情形,而对于违法行为从旧法一直连续或者持续到新法生效实施之后的情形没有作出规定,建议加以明确。
  行政法实体问题层面上的“从旧兼从轻”原则性阐述,在最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中有明确规定,已成为行政处罚实践中的重要参考。该《纪要》强调:“根据行政审判中的普遍认识和做法,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定,但下列情形除外:(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”实践中,行政相对人的行为发生可能是即时行为,也可能是连续或者持续并终了在旧法生效期间的行为,更有可能是连续或者持续到新法生效实施之后的行为。对于前两类情形,即使具体行政行为作出在后,只要在行政处罚追溯期限内,仍可以适用《行政处罚法(修订草案)》第三十四条和《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的“从旧兼从轻”基本规则作出处罚。而对于第三类情形,如果行政相对人的违法行为发生在旧法施行期间,并一直连续或者持续到新法施行之后,笔者认为既不属于《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行之前”的情形,也不存在新旧法的选择适用问题,而应当适用新法作出行政处罚。
  讨论至此,可能有人说,新法罚则轻于旧法的话,以上观点还能解释得通,即使没“从旧”也“从轻”了,假如出现新法罚则重于旧法、连续的跨法违法行为,又该如何适用?如果按以上观点适用新法作出处罚的话,是否存在选择对行政相对人不利的新法从而处罚过当的情形?其实,回到上一段所讨论话题,观点已经摆明第三类情形,不属于“从旧兼从轻”的情形,而应当适用违法行为终了之日的新法进行处罚。至于执法机关依据新法作出处罚的裁量问题,本文此处不再展开。针对第三类情形,还有部分观点认为可以按新旧法实施之日为界限分别适用新旧法分段处罚。笔者认为这类观点同样不妥,理由是对同一类违法行为的连续状态或者同一个违法行为的持续状态不能片面割裂。
  笔者注意到,关于新旧法律规范衔接适用的选择问题,在生态环保、土地房屋等行政执法领域中讨论更为热烈,也有较为统一的认识。如生态环境部于2019年10月17日印发的《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》中的表述:“经征求最高人民法院意见,《纪要》中提到的‘行政相对人的行为发生在新法施行之前’,是指行政相对人的行为终了之日发生在新法施行之前。如果行政相对人的违法行为一直持续到新法施行之后,则不属于‘行政相对人的行为发生在新法施行之前’。因此,‘未验先投’违法行为发生在旧条例施行期间,一直连续或继续到新条例施行之后的,不属于《纪要》规定的‘行政相对人的行为发生在新法施行以前’的情形,不存在新旧条例的选择适用问题,应当适用新条例作出行政处罚。”
  以上环保部门执法中的问题,在整个行政执法体系中具有一定代表性,故有必要对《行政处罚法(修订草案)》第三十四条和《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》“从旧兼从轻原则”在行政处罚领域的适用条件加以讨论,当然笔者更期望能如文中开头所述,在今后的《行政处罚法》中找到答案。

□江苏省常熟市市场监管局 朱 伟

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