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市场监管部门在回收报废机动车管理中的职责

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发布时间:2020-09-16 09:14 来源:
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  商务部、发改委、工信部、公安部、生态环境部、交通运输部、市场监管总局等7部委日前联合发布《报废机动车回收管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》),作为去年5月发布的《报废机动车回收管理办法》的细化补充,自2020年9月1日正式施行。
  《实施细则》第四条规定“商务部负责组织全国报废机动车回收拆解的监督管理工作,发展改革委、工业和信息化部、公安部、生态环境部、交通运输部、市场监管总局等部门在各自职责范围内负责报废机动车有关监督管理工作”,明确了商务部门为行业主管部门,其他部门属配合职能部门。《实施细则》第五条规定:“省级商务主管部门负责实施报废机动车回收拆解企业(以下简称回收拆解企业)资质认定工作。县级以上地方商务主管部门对本行政区域内报废机动车回收拆解活动实施监督管理,促进行业健康有序发展。县级以上地方公安机关依据职责及相关法律法规的规定,对报废机动车回收拆解行业治安状况、买卖伪造票证等活动实施监督管理,并依法处置。县级以上地方生态环境主管部门依据职责对回收拆解企业回收拆解活动的环境污染防治工作进行监督管理,防止造成环境污染,并依据相关法律法规处理。县级以上地方发展改革、工业和信息化、交通运输、市场监管部门在各自的职责范围内负责本行政区域内报废机动车有关监督管理工作。”对于县级以上市场监管部门,《实施细则》没有单列分工,只是笼统地表述为县级以上地方发展改革、工业和信息化、交通运输、市场监管部门在各自的职责范围内负责本行政区域内报废机动车有关监督管理工作。
  那么,市场监管部门在回收报废机动车管理中的职责有哪些?实际上,《实施细则》明确提及市场监管部门的仅有“负责注册登记”(第十五条)、“加强信息共享”(第三十五条)和对“拆解或处置可能造成环境污染的电器电子产品,或设计使用国家禁止使用的有毒有害物质”的处置(第五十三条),这与废止的2001年版《报废汽车回收管理办法》有较大差异(2001年版规定了多项监管和查处职责涉及原工商部门)。下面笔者结合新旧版《报废汽车回收管理办法》和《实施细则》,简单探讨一下市场监管部门在报废机动车回收管理(销售、拆解、拼装等环节)中的职责范围。

历史渊源
  1986年发布的《关于加速老旧汽车报废更新的暂行规定》和1990年发布的《关于加强老旧汽车报废更新工作的通知》规定,符合报废标准的老旧汽车,不得转卖其他单位和个人,违者由工商部门查处。己成交者,由工商部门没收车辆。严禁拼装整车转卖,违者由工商部门查处,责令卖方赔偿买方的经济损失,并追究有关人员责任。1999年发布的《关于执行〈关于禁止非法拼(组)装汽车、摩托车的通告〉的实施细则》规定:“工商行政管理机关查扣非法拼(组)装汽车、摩托车,没收全部销售货款、未销售的车辆及进口的汽车、摩托车关键件;对于从事生产和经销非法拼(组)装汽车、摩托车的单位,给予生产或经销金额一倍以上的罚款。情节严重者,吊销营业执照。”
  2001年6月国务院发布《报废汽车回收管理办法》,正式将报废汽车回收的主要监管和查处职责赋予原工商部门。旧版《报废汽车回收管理办法》罚则共8条,其中规定由原工商部门行使处罚权的就有4条之多,分别对应“未取得报废汽车回收企业资格认定,擅自从事报废汽车回收活动”(第十八条、第二十条)、“出售不能继续使用的报废汽车零配件或者出售的报废汽车零配件未标明‘报废汽车回用件’”(第二十四条)和“利用报废汽车‘五大总成’以及其他零配件拼装汽车或者出售报废汽车整车、‘五大总成’、拼装车”(第二十五条)等几类违法行为,且均明确规定由原工商部门作出行政处罚。
  2001年8月,原工商总局出台《关于非法拼(组)装汽车、销售报废汽车及五大总成可否按投机倒把行为定性处罚的问题的答复》,详细说明“违法行为发生在《报废汽车回收管理办法》颁布实施之前的,可依据《投机倒把行政处罚暂行条例》予以处罚;违法行为发生在《办法》颁布实施之后的,应按照《报废汽车回收管理办法》的有关规定,予以定性处罚”。由此可见,市场监管部门在报废机动车回收管理中一直有相关职责。

相关概念
  1.强制报废制度
  《道路交通安全法》第十四条规定:“国家实行机动车强制报废制度,根据机动车的安全技术状况和不同用途,规定不同的报废标准。应当报废的机动车必须及时办理注销登记。达到报废标准的机动车不得上道路行驶。报废的大型客、货车及其他营运车辆应当在公安机关交通管理部门的监督下解体。”
  判断机动车是否属强制报废范围,《机动车强制报废标准规定》第四条已列出四类强制报废的情形:(一)达到本规定第五条规定使用年限的;(二)经修理和调整仍不符合机动车安全技术国家标准对在用车有关要求的;(三)经修理和调整或者采用控制技术后,向大气排放污染物或者噪声仍不符合国家标准对在用车有关要求的;(四)在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志的。实际上,目前绝大部分报废机动车属于达到第(一)项规定使用年限(常见年限见下表)的情形。
  2.非法拼装
  需要明确的是,拼装机动车一定是非法的,不存在合法拼装的说法,这点与机动车改装不同(可分为合法改装和非法改装)。关于非法拼装的解释,1996年发布的《关于禁止非法拼(组)装汽车、摩托车的通告》规定:“未经国家有关部门批准,利用进口汽车(摩托车)车身、发动机(含发动机散件)、车架拼(组)装生产的,属于非法拼(组)装汽车(摩托车);对利用国产汽车、摩托车总成、零部件非法拼(组)装车辆的行为,将另行规定处理办法。”
  2001年版《报废汽车回收管理办法》第二条规定:“本办法所称拼装车,是指使用报废汽车发动机、方向机、变速器、前后桥、车架(以下统称‘五大总成’)以及其他零配件组装的机动车。”2019年版《报废机动车回收管理办法》中同样有类似表述:“禁止任何单位或者个人利用报废机动车的‘五大总成’和其他零部件拼装机动车,禁止拼装的机动车交易。”
  综上可见,非法拼装的关键在于使用报废汽车主要配件,即至少使用发动机、方向机、变速器、前后桥、车架等“五大总成”之一来组装车辆。

新旧分工对比
  2001年旧版《报废汽车回收管理办法》中的罚则部分共8条,其中4条规定相关职责由原工商部门行使,另外4条由公安机关行使(涉及报废车辆的非法转让、非法上路行使、报废车辆涉及盗抢犯罪等),而从事资质认定前置审批的经济贸易管理部门反而仅有“监督检查”“发现不符合规定条件撤销相关资格”的职能,没有其他查处职权。2019年新版《报废汽车回收管理办法》和最近发布的配套《实施细则》,遵循“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,重新划分了各部门职能。商务部门作为唯一资质认定和行业主管部门,承担了《实施细则》所细化的20项罚则中的12项处罚权,其中包括旧版《报废汽车回收管理办法》中规定由原工商部门行使的处罚权的部分条款,如“未取得资质认定,擅自从事报废机动车回收拆解活动”(《实施细则》第四十条,对应旧版《报废汽车回收管理办法》第十八条、第二十条)、“出售的报废机动车‘五大总成’及其他零部件不符合相关要求”(《实施细则》第五十条,对应旧版《报废汽车回收管理办法》第二十四条)和“交易报废车整车、拼装车”(《实施细则》第四十五条,对应旧版《报废汽车回收管理办法》第二十五条)。
  从新旧版《报废汽车回收管理办法》涉及部门职责分工对比,可以发现旧版《报废汽车回收管理办法》中规定由原工商部门行使处罚权的4项罚则中,绝大多数在《实施细则》生效后全部转由商务部门行使处罚权,明确规定由市场监管部门行使处罚权的仅剩1项,即对“拆解或处置可能造成环境污染的电器电子产品,或设计使用国家禁止使用的有毒有害物质”的处置(第五十三条)。不过,笔者仍有三点疑惑。
  疑惑一:“出售报废机动车整车、拼装车”适用哪条处罚?
  新版《报废汽车回收管理办法》第二十二条第二款规定:“利用报废机动车‘五大总成’和其他零部件拼装机动车或者出售报废机动车整车、拼装的机动车的,依照《道路交通安全法》的规定予以处罚。”但是,《实施细则》第四十五条又规定:回收拆解企业未在其资质认定的拆解经营场地内对回收的报废机动车予以拆解,或者交易报废机动车整车、拼装车的,由县级以上地方商务主管部门责令改正,并处3万元罚款;拒不改正或者情节严重的,由原发证部门吊销资质认定书。在笔者看来,“出售报废机动车整车、拼装的机动车”与“交易报废机动车整车、拼装车”并无明显区别,即使考虑后者只是针对“回收拆解企业”的特殊规定,但《道路交通安全法》中明明已有针对“销售拼装车”的罚则而且更重,不知为何《实施细则》仍作出不同规定,应如何适用?
  疑惑二:“利用报废机动车‘五大总成’和其他零部件拼装机动车”究竟由谁查处?
  这类违法行为,在新旧版《报废汽车回收管理办法》中,都是与“出售报废机动车整车、拼装车”的违法行为并列的,罚则也都相同,为何《实施细则》专门选取后者(交易报废机动车整车、拼装车)作出特殊规定,而对前者(利用报废配件生产拼装车)不予理会呢?笔者推测,可能立法者一直认为“生产拼装车”仍应由市场监管部门处罚。对于“生产、销售拼装车”,2001年旧版《报废汽车回收管理办法》明确规定由原工商部门没收车辆、违法所得和并处罚款(违法所得在5万元以上的,并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款;违法所得不足5万元或者没有违法所得的,并处5万元以上10万元以下的罚款),所以查处“生产、销售拼装车”的职能一直认为属于原工商部门。之后2003年《道路交通安全法》出台,第一百零三条第四款也涉及“生产、销售拼装车”,对应罚则为:没收非法生产、销售的机动车成品及配件,可以并处非法产品价值三倍以上五倍以下罚款;有营业执照的,由工商部门吊销营业执照,没有营业执照的,予以查封。但是,除吊销执照之外,《道路交通安全法》对没收、罚款都没有明确处罚部门。有观点认为,结合旧版《报废汽车回收管理办法》的规定,从法律效力方面来理解,在《道路交通安全法》生效之后,仍应由原工商部门或市场监管部门适用《道路交通安全法》第一百零三条“生产、销售拼装车”的罚则来处罚。
  疑惑三:市场监管部门对报废机动车回收管理的职权会缩减吗?
  单单从《实施细则》对部门分工的表述来看,市场监管部门的监管和查处职权确实明显缩减,但还要看今后实践情况。《实施细则》附则部分第五十七条规定:“县级以上地方商务主管部门涉及本细则有关商务执法职责发生调整的,有关商务执法职责由本级人民政府确定的承担相关职责的部门实施。”考虑到目前全国各地、各级商务部门的执法职责逐步调整到市场监管部门的大趋势,如广东、浙江等地市场监管部门已大量接收商务部门的执法职责,今后市场监管部门在报废机动车回收管理方面的职权只会加强,执法要求也会不断提高。□广东省东莞市市场监管局 孔 迪

(责任编辑:沈沉)

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