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新时代的市场监管

——第七届科学监管与监管科学论坛发言摘要

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发布时间:2021-01-12 10:06 来源:
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编者按
  
2020年12月5日,由首都经济贸易大学主办,中国市场监管报社、中国行政管理杂志社、中国市场监管研究期刊社协办,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院、工商行政与市场监管研究所承办的第七届科学监管与监管科学论坛在北京举办。本届论坛以“新时代的市场监管:最佳实践、理论进路与学科建设”为主题,围绕新时代市场监管的相关重大问题进行了深入交流。来自政府部门、高校、科研机构的100多位专家学者和研究生参加了会议。本期特别刊登部分嘉宾发言摘要,以飨读者。

紧循“一轴四维”加强综合执法能力建设

  随着《深化党和国家机构改革方案》的落实,“五支综合执法队伍”的组建已完成,市场监管综合执法承载着复杂众多而又崭新的执法职能,队伍建设不断推进,并在“十四五”时期进入以新效能开启新局面的新阶段。
  面对新型综合执法模式对综合执法能力提出的系统性要求,市场监管综合行政执法系统必须着力开展专业化能力建设,建成经得起严肃考验、在依法治国方面发挥重要作用的市场监管综合行政执法能力体系。这是国家治理的根本需要,也是市场监管职能履行的内在需要,更是履行市场监管综合行政执法职责本身固有的迫切需要。为此,亟须构建“一轴四维”系统工程来加强这一执法能力建设。
  “一轴”就是这一能力建设的主轴,即整体性增强新组建的市场监管综合行政执法队伍履职胜任力,把这支队伍打造成国家治理在市场监管领域得力、可靠、优质的力量。因而,这个主轴实质就是市场监管一线法治队伍的胜任力建设,在能力建设系统工程中是“纲”。在“纲”之下,还有四个“目”,即短训应急、长训升级、优化结构、增加资源。具体而言,这个系统工程的启动运行就是要围绕一个主轴、沿着四个维度来展开建设工作。
  第一,短训应急。要根据基层一线市场监管综合执法的每个成员素质能力和日常执法工作,筛选出主要的短板和履职急需的能力,进行短平快、针对性的专门培训,尽量在最短的时间内达到专业执法能力与基本执法要求的基本对应,初步保持总体平衡。
  第二,长训升级。要继续通过教育培训有效提升综合执法能力,特点是着手实施战略性能力建设。一则,在某些更依靠科学技术来支撑的重要专业领域,要加强长期化的专业培训,同时加强队伍的专业化建设;二则,在综合化履行执法职能方面,进行综合素质教育和能力培训,要给予足够的耐心和必要的时间,避免急功近利、揠苗助长,使执法队伍在整体上培优积厚强化能力。
  第三,优化结构。要组织好、搭配好、使用好、发挥好现有的执法力量。其中的重点就是既把握全局、又突出重点做好人力和执法要素的搭配组合,使整个执法队伍结构及其组织运转机制优化,增强效能。突出要点有三:一是瞄准风险大、难度大、挑战大、责任大的方向用重兵、使大力,一定不能在亟须确保安全的方向出现勉强应付甚至留下盲区空白等情况;二是进行现有人力科学合理的搭配组合,主要是能力强弱、专业侧重的合适对搭,形成多层次执法力量内构,比如二级、三级执法团队;三是完善和优化一个指挥调度中心与多个执法支队及其下属组织的内部运行机制,确保畅通有力、高效低耗。
  第四,增加资源。首先,增加编制资源,克服公共人力配置上的缺陷,特别是涉及食品、药品、特殊产品等潜藏重大风险的监管执法职能,要保有充足力量配置,避免由此引发的安全事故、风险治理失职。其次,采取“瘦机关、壮执法”的编制策略,节约、调剂、汇集编制资源,重点支持一线执法队伍建设。最后,要注重并确保相应专业的技术人力、技术装备、技术手段、技术平台、技术资源、技术政策的配套,直接增强市场监管执法的硬实力。
  总的来说,要全面增强市场监管执法队伍对于履行新时代市场监管执法职责的胜任力,就要统筹安排、协调推进执法队伍个体与集体的专业化能力建设,以短训和自学解决初步的能力应急问题,以长训、自学和继续教育的方式从根本解决专业化能力不足的问题,还要重视、注意和着力解决编制和人力配备不到位可能产生履职空白和事故责任、有损执法能力和执法成效的问题。这样就能为新体制下综合执法从根本上化解压力、提高成效提供优良的能力基础和力量保证。

□国家行政学院 邱霈恩



面向“十四五”对特种设备智慧大数据的有关思考

  特种设备与工业生产和人民生活密切相关,涵盖了锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、电梯、起重机械、场(厂)内专用机动车辆、客运索道和大型游乐设施八大类。其中,住宅电梯和气瓶中的民用液化石油气气瓶更是和人民群众的生活密切相关,而且数量巨大。
  中共中央、国务院在2020年3月印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,5月印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》),明确了要素市场制度建设的方向和重点改革任务。“数据”作为一种新型生产要素写入文件中。《意见》明确,加快培育数据要素市场,推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。数据要素的高效配置,是推动数字经济发展的关键一环。
  面向“十四五”,在智慧大数据背景下,特种设备安全监察机构必须要充分考虑:位于数据抓取天然强势地位的安全监管机构以及为其提供技术服务的第三方主体,如何避免长期低效占有并利用信息与技术资源,如何发挥市场主体对数据精准采集的补充甚至替代作用,如何制订涉及相关数据的契约关系和数据安全赋能的商业创新突破等问题。

“特种设备数据”作为生产要素下的政府和市场的关系问题
  数据既然作为生产要素,那么只有在市场化的应用场景下才能发挥最大的价值,因此特种设备智慧大数据必然要和从业及相关人员、技术、资本等要素紧密结合,要在特种设备自身及其衍生的产品和应用场景下才能发挥自身的价值和实现数据赋能的价值增值。
  “十四五”期间,作为处于数据采集强势地位的特种设备安全监察机构应坚持“特种设备智慧大数据作为生产要素,非涉密数据所有权和使用权应该属于市场”的理念,解放思想,开拓思维方式,着眼于“培育特种设备数据要素市场,引导市场主体发挥特种设备数据要素价值”。

建立“特种设备数据字典”规范采集数据标准化问题
  “十三五”期间,全国各地应运而生了很多特种设备监管平台。特种设备智慧大数据,必然要解决多平台存储数据的交互、融合,数据交互规模、可发现性、可访问性等问题。这些多入口采集数据的汇聚问题,关键在于没有统一规范的数据模型。
  因此,“十四五”期间,要建立健全“特种设备数据字典”,形成对于特种设备智慧监管的数据模型中的数据对象或者项目的描述集合。每一个数据对象辨别每一类特种设备,每一个项目明确在特定应用场景下的特种设备对象,以及它与其他对象之间的关系,由此确定一个对象关系图。当每个特种设备数据对象和项目都给出了一个描述性的名字之后,它的关系再进行描述(或者是成为潜在描述关系的结构中的一部分),然后再描述数据的类型(例如文本还是图像,或者是二进制数值),列出所有可能预先定义的数值,以及提供简单的文字性描述。最终所有的集合被组织成“书”的形式用来参考,形成特种设备数据字典。

特种设备智慧大数据的确权问题
  特种设备智慧大数据的确权虽然包含两个方面的问题:一是特种设备的设备本体自身数据是谁的问题,另一个是以特种设备为通道或者采集渠道的切入点产生的数据是谁的问题。但是上述两个问题可以归结到“特种设备数据到底属于客户自己,还是属于特种设备数据采集的平台”这一个问题上。
  数字经济时代,新业态的商业模式的核心一点在于“流量变现”。特种设备智慧大数据的确权必须紧密围绕两个基本点:一是确权的数据是否得到了特种设备所有权者或者以特种设备为采集手段的通道所有权者的充分授权,这个授权是否涵盖了所有的应用和所有的内容?二是在第三方的特种设备数据平台上的内容是否可以直接被第四方直接使用,而无需客户的认可?
  特种设备数据的确权更能保障用户的权益,把因特种设备而产生的数据的持有者变成受益者。特种设备的安全监察机构、使用者、生产者、数据平台和第三方使用者,如何在数据隐私、安全和合理使用上取得共赢?那么,在实现数据精准采集的基础上,发挥区块链技术的“分布式数字账本,记录所有曾经的发生,经过系统一致认可的交易,每一个区块就是一个账本”优势进行数据确权是非常有必要的,有效保障了数据主体对本人数据的占有、使用、收益和处分的权力。

□浙江省杭州市市场监管局 李文炜
  浙江省杭州市特种设备检测研究院 丁航军 李东洋
  浙江省杭州市西湖区市场监管局 王 静
浙江省杭州市萧山区市场监管局 凡 伟


网约车监管模式新旧比较研究
——基于杭州市网约车监管政策的成本收益分析

  网约车,即网络预约出租汽车,作为共享经济发展下的最大产物,从一出现就受到人们的广泛关注。网约车的出现和发展提供了一个新兴的就业机会、新式出行方式以及补充了公共交通,但同时也带来了包括交通拥堵、乘客安全、无序经营等问题。
  因此,针对如何监管网约车,学界也存在两种不同的意见。一种是支持严格型监管,多位学者表示,随着近几年关于网约车安全事件的频发,政府应加强对于网约车的监管,提高准入要求;另一种是提倡放松监管,许多学者认为当前政府对网约车市场监管过于严格,并不利于网约车的长远发展。同时,各地发布的网约车实施细则也呈现出较大差异,有的政策较宽松,而有的政策却相当严苛,因此政府应该对其进行严格管制还是放松管制,成为学术界与实践界都关切的问题。

杭州市网约车规制成本收益分析
  相对于较严格的政策,浙江省杭州市在放宽网约车监管政策后,为社会带来更大的收益,更有利于经济和社会的长远发展。因此,通过杭州市网约车规制的成本收益分析,可以发现如下结论:
  首先,就业因素是影响新旧政策成本收益分析的最关键变量。在收益方面,由于政策门槛放宽而促进网约车就业所带来的经济收益居于首位,是各项收益中最高的。同时,由于政策准入限制严格而引发的网约车退出成本占据各项成本的第二名。政府通过放松管制促进新业态就业所带来的经济收益,远高于通过严格监管实现维护传统行业秩序所带来的收益。政府出台有利于新业态的政策,更有利于国民经济的快速发展。
  其次,交通供给情况是影响新旧政策成本收益分析的次要变量。当公共交通供给不足成为该城市公众出行的明显问题时,严格的监管措施就会导致出租车供给不足,而使“打车难”“打车贵”成为主要的社会成本。反之,适当宽松的监管政策通过改善供给关系,会带来较为明显的社会收益。
  最后,交通拥堵也会影响新旧政策成本收益分析,但其影响相对有限。网约车数量的增减并不是影响交通拥堵的唯一因素或关键指标,其他治理手段对于交通拥堵的缓解同样可以起到非常有效的作用。

改革建议
  综上所述,笔者认为,从杭州市的经验出发,应在充分考虑各个城市的就业率、公共交通供给、拥堵情况等因素的基础上,制定地方的网约车监管政策。建议具体如下:
  第一,在“后疫情”时期,放宽网约车市场的司机准入标准,释放市场活力,对于国民经济恢复和发展具有重要意义。准入标准虽然包括户籍、年龄、学历限制等众多方面,但户籍限制无疑是司机准入标准中最为主要的限制性因素。在现阶段,我国大多数城市仍旧处于城镇化的快速发展阶段,城市流动人口规模不断扩大。外来人口是城市建设和发展的重要推动力,而户籍的限制则将众多外来人口排除在网约车行业之外。
  第二,对于城市人口数量较多的大城市、特大城市,公共交通供给明显不足的情况下,通过降低准入门槛而制定宽松的监管政策,能够为社会经济生活降低更多成本、带来更大收益,有必要根据实际供需关系,适当放宽对网约车的管制。
  第三,对于不同城市应根据出租车数量变化可能产生的负外部性影响,进行分类管理。对于交通拥堵非常严重的城市,可以实施一定的准入限制对网约车进行管理;但对于交通拥堵并不严重的城市,应实施较宽松的网约车限制措施。此外,对于缓解交通拥堵情况,建议考虑多元的治理手段,不一定过分依赖限制数量的方法解决交通拥堵问题。
  综上所述,政府在对网约车监管的过程中,应当根据各城市发展的实际需要,适时精准地提供监管手段,既不能搞“一刀切”,增设不必要的门槛限制;也不能“听之任之,一放了之”。各城市应当在充分调研本地情况的基础上,重点从改善就业环境的角度实施网约车改革,兼顾公共交通供给的实际情况,以及城市交通治理的综合方案,审慎地推出适合当地情况的具体的网约车监管政策,这样才能保证政策收获的社会效益最大化。

□首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 宋心然 张丽迎



食品安全监管合规性体系信息化建设路径研究

  近年来,中共中央、国务院推行“放管服”改革和机构改革;同时,市场监管总局自组建以来,始终把食品安全作为监管的首要任务,加强合规性的相关制度建设,以加强规范食品安全市场行为和监管执法。因而,探索和研究监管合规性体系建设,具有深化“放管服”全面提升政务服务质量和效能以及优化营商环境方面的社会价值,搭建政府和企业间基于管理规范的风险沟通交流渠道,是不断加强和规范监管部门的制度创新和自我约束的行政改革举措。

政府监管合规性体系问题
  食品安全监管合规性体系建设,需要将监管规范、技术标准等进行量化、数字化、信息化建设,形成监管执法、检验检测合规性标准(SOP),从而提升监管执法效率和执法合规性,有效降低执法成本,推进企业合规管理进程。食品安全监管合规性全生命周期有不同的理论和划分方式,结合食品安全监管业务特点和实践经验,可将食品安全监管合规性分为生产、经营、餐饮、进出口和物流等环节,以及许可、检查、检验、监测、应急和评价等监管业务。
  食品安全监管合规性体系建设,一方面促进了市场监管执法程序合法,减少行政执法随意性;另一方面,降低企业在质量管理上风险不确定性预期,增进企业质量持续提升。

监管合规性与流程标准化
  当前的智慧监管=信息化+AI,即监管合规性须经过数字化、信息化和标准化处理,将食品安全市场监管执法的标准化流程再造,是实现“互联网+监管”和智慧监管的基础性工作。监管合规性与监管业务流程标准化,是同义不同词的两个概念。食品安全监管合规性体系建立,需要通过食品安全监管规则和标准的信息化、编码化和标准化处理。2018年3月市场综合行政执法改革以来,以《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》确立的“健全监管规则和标准”政策目标,市场监管总局相继发布食品安全生产经营合规管理文件,并相应提出了表单电子化、数据库等规则要求,例如《食品安全抽样检验管理办法》规定“建立国家食品安全抽样检验信息系统,定期分析食品安全抽样检验数据”等规范性文件,同样适用于政府监管合规性体系建设。

监管合规性的信息化设计
  随着市场监管系统内的日常监管和抽检检验等规范性文件编制和出台,食品安全监管合规性体系正逐步完善,并以信息化系统方式和数据库形式固化下来。2019年8月《食品安全抽样检验管理办法》明确“抽样检验工作应当遵守食品安全抽样检验指导规范”和“建立国家食品安全抽样检验信息系统”,以规范政府部门的监督性抽样行为。2020年1月,《餐饮服务食品安全监督检查操作指南》提出“逐步实现检查表单电子化”,包括基础信息库和检查表单数据库”。国家和地方的市场监管发展规划中,同样明确了食品安全监督检查和抽样检验业务流程的合规性规定。《“十三五”市场监管规划》提出“科学监管的规则和方法,优化细化执法工作流程”,以“规范执法行为”。《“十三五”国家食品安全规划》提出“实施‘互联网+’食品安全监管项目,推进食品安全监管大数据资源共享和应用”。食品生产经营合规管理相关技术文件,既是规范企业生产经营行为,同时也是政府监管执法的合规性指南。
  食品安全监管业务中,基层充分运用了网络、微博、微信(政务微信)、App等网络新媒体互动平台,拓展了监管业务的信息沟通渠道,对监管合规性建设既是机遇又是挑战。监管合规性体系的信息化设计,是监管业务和信息化建设全生命周期管理的必经之路,并为市场综合执法体系中信用监管、大数据监管和“双随机、一公开”等事中事后监管工具提供数据条件。

监管合规性的信息化构建
  数据要素和信息技术推动着国家治理体系和治理能力现代化。2015年,李克强总理提出把执法权力关进“数据铁笼”,其内涵就是发挥数据要素的作用,让权力使用处处留痕。《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》提出“避免多头执法、重复检查”,和“投诉举报、转办交办、数据监测”等发现机制。因而,食品安全监管合规性信息化改造和升级已是必然趋势。
  《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》明确“运用大数据评估政府服务绩效”和“运用大数据加强和改进市场监管”。食品安全监管合规性体系的信息化建设,并融入数据要素和风险管理知识体系,是提升市场监管能力和水平的有效途径和方法。《食品安全管理体系——食品链中各类组织的要求》确立“食品安全应通过食品链中所有参与方的共同努力来保证”,立法和监管部门在食品链中进行有效地相互沟通居于重要地位。
  食品安全监管合规性体系建设,搭建了政企之间基于管理规则/标准的风险交流渠道,是落实“加强和规范事中事后监管”,也是智慧监管建设的必由之路。智慧监管是监管合规性信息化发展的高级阶段,“互联网+”和App移动互联是监管合规性的技术支撑手段。基于当前监管合规性体系建设现状,需要与食品安全示范城市创建、党政同责评估、属地责任落实和事中事后监管方式转变等路径相结合,以食品安全责任“一把手”工程和业务流程的电子化、标准化,推进地方食品安全监管合规性信息化建设进程。

□上海市食品药品安全研究中心 王广平
  江西师范大学科技学院 宋金奇
上海市食品药品监管局科技情报研究所 程 婕

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