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新《行政处罚法》让处罚裁量更合理

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发布时间:2021-01-27 09:46 来源:
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  2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议通过《行政处罚法》修订草案。新《行政处罚法》完善了行政处罚适用规则,规范了行政处罚自由裁量权行使,将使行政处罚裁量更加科学合理。
  一是增加首次违法可以不处罚的规定。
  现行《行政处罚法》第二十七条第二款规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。新《行政处罚法》将该款内容整合到第三十三条第一款,并增加“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”的规定。
  长期以来,职业举报人大量投诉举报网店商品信息含有“最佳”等绝对化用语或“驰名商标”字样等违法宣传用语以及商场超市、食杂店销售标签违法食品。此类案件中,不少当事人确实存在违法行为,但违法原因往往是不了解法律规定,规则意识不强,导致未认真审核网站宣传用语、商品标签内容等。当事人大多经营规模较小,违法行为虽然有危害后果但多数较轻微,一般是首次违法、主观恶性小且被举报投诉或从其他途径获知存在违法问题后,立即停止或改正违法行为。但是,由于不具备“没有造成危害后果”要件,不符合现行《行政处罚法》第二十七条第二款有关不予行政处罚的法定情形,执法人员常常陷入两难境地。2021年7月15日新《行政处罚法》生效后,市场监管部门遇到上述情形,可依照新法第三十三条第一款,不予行政处罚。
  二是明确无过错不处罚。新《行政处罚法》第三十三条第二款新增规定:“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”笔者认为,理解该规定需要注意以下几点:
  1.此处的“主观过错”,既包括故意,也包括过失。在市场监管执法领域,《产品质量法》等法律法规明确要求经营者履行进货检查验收义务,生产者履行生产流程质量管控义务等。因此,生产经营者极有可能主观上无故意、非明知,但存在疏忽大意等过失过错。此种情形不属于“没有主观过错”,不能适用“无过错不处罚”原则。
  2.当事人对自己“没有主观过错”承担举证责任。这是基于执法效率考量而确定的证明规则。在市场监管部门能够证明当事人涉案行为,违法主体、客观表现方面符合应予处罚的违法行为要件的情况下,当事人必须提供合法、充分、有效的证据,证明自己“没有主观过错”,才能适用新《行政处罚法》第三十三条第二款主张不予行政处罚。
  3.“无过错不处罚”规则的例外规定,限于“法律、行政法规另有规定”。地方性法规、规章等其他规范性文件,均无权作出前述例外规定。之所以允许有例外规定,是因为行政管理事项非常繁杂,有些情况下很难区分有无过错或有必要客观归责,对违法财物无论当事人有无主观过错都予以没收或收缴。例如,2018年修改的《食品安全法》第一百三十六条规定:“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明其进货来源的,可以免予处罚,但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品。”该规定一方面明确“无过错可免处罚”;另一方面规定“应当依法没收其不符合食品安全标准的食品”,与新《行政处罚法》的“无过错不处罚”原则,并不完全相同。笔者认为,《食品安全法》第一百三十六条即属于新《行政处罚法》第三十三条第二款所列的“法律、行政法规另有规定”情形。
  三是明确免处罚不免教育。新《行政处罚法》第三十三条第三款新增“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的,行政机关应当对当事人进行教育”的规定。
  处罚与教育相结合,是《行政处罚法》坚持的重要原则。实施违法行为的当事人,由于其不存在主观过错等原因不予行政处罚的,行政执法机关仍应对其教育,指出违法之处,避免其再次违法。
  四是新增智残者违法免罚轻罚规定。
  现行《行政处罚法》第二十六条对精神病人违法免罚轻罚作出规定。新《行政处罚法》第三十一条新增规定,明确智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,也不予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的,可以从轻或者减轻行政处罚。
  国家法律明确鼓励残疾人就业,智力残疾人在能力范围内参与生产经营尤其是服务业经营完全可行。新《行政处罚法》生效后,遇到智力残疾人实施或者参与违法经营的,应当依法不予处罚,或依法从轻、减轻处罚。
  五是受骗违法和主动供述应从轻减轻处罚。现行《行政处罚法》第二十七条第一款列举了四类“应当依法从轻或者减轻行政处罚”的情形,分别是:主动消除或者减轻违法行为危害后果的,受他人胁迫有违法行为的,配合行政机关查处违法行为有立功表现的,以及兜底的“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。
  新《行政处罚法》第三十二条增加规定,受他人诱骗实施违法行为的,主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的,属于“应当从轻或者减轻行政处罚”之情形。该条对兜底的“其他应当从轻或者减轻行政处罚的”情形,明确“法律、法规、规章”均可规定,解决了一直以来存在的地方性法规、部门规章、地方政府规章能否补充“从轻减轻处罚”法定情形的困惑与争论。
  笔者认为,对《广告法》有关绝对化广告用语最低罚款20万元、《商标法》有关商业活动中使用“驰名商标”字样一刀切罚款10万元以及其他实务中容易出现过罚不当的条款,可根据此条规定及时补充减轻处罚的法定情形。
  六是明确处罚裁量基准制定、公布规则。
  新《行政处罚法》第三十四条总结提炼长期以来的处罚裁量实务经验,明确提出“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准,规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”。
  实践中,很多省级行政主管部门制定公布了某领域的行政处罚裁量基准,但有些裁量基准存在太原则、考量因素太少、裁量不合理等问题。那么,就某一行政违法行为的行政处罚裁量问题,省级行政主管部门已制定处罚裁量基准的,设区的市级或者县级行政主管部门能否制定不同的处罚裁量基准,或者在个案处理中作出与省级行政部门处罚裁量基准不同的行政处罚?笔者认为,设区的市级及县级行政部门应当执行省级行政部门制定的处罚裁量标准,但也可以在省级行政部门制定的处罚裁量基准所考量因素之外,增加处罚裁量因素,进而调整处罚裁量基准。

□江西省抚州市人大常委会法工委 黄璞琳

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