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对一起认证案件中公司法律地位文件的理解与思考

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发布时间:2021-03-30 11:15 来源:
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  管理体系认证监管实践中,存在很多公司的注册地与实际经营地不一致情况。对此,《质量管理体系认证实施规则》要求认证机构接受申请组织认证申请时要核实申请组织实际经营地的法律地位文件(适用时)。什么是法律地位文件?什么情况下需要法律地位文件?不仅认证监管人员感到困惑,就连很多申请组织和认证机构也不是很清楚。本文旨在借助一个案例,对此进行一些有益的探索。

案 情
  2020年8月,陕西省西安市市场监管局在总局安排的管理体系双随机检查中,发现某企业A注册地在西安市,而实际经营地(办公地和生产地)在江苏省某市G,某认证机构B于2019年5月对该公司进行了质量管理体系认证审核并颁发了注册地为西安而运营地为江苏G市的质量管理体系认证证书。
  经询问企业A得知,该公司为了经营便利,将其公司搬迁至江苏省G市从事生产和办公,其主要生产产品为道路照明灯具。而且,该企业在江苏G市的经营场所未办理合法地位的法律证明文件。认证机构B在接受其认证申请时也未向企业索要和核实。
  认证机构B未向企业核实江苏G市经营地法律地位证明文件,涉嫌减少、遗漏认证规则规定的程序的行为,西安市市场监管局遂对该认证机构进行立案调查。

调查处理
  本案的重点是对认证机构B涉嫌减少、遗漏认证规则规定程序的违法行为进行调查,关键点是证明企业在江苏G市的实际经营场所应办而未办理合法地位的法律证明文件。
  经对企业A和认证机构B的调查得知,企业在江苏G市某工业园内租用了当地一照明灯具公司的部分场地进行办公和生产,内设办公室、财务部、质环部、供销部和生技部,未办理新的营业执照。认证机构B受理人员在进行认证受理时,也未向企业A核实江苏G市经营地的法律地位文件。
  认证机构B上述行为涉嫌减少、遗漏了《质量管理体系认证实施规则》“4.1.2认证机构应当要求申请组织至少提交以下资料:(2)法律地位的证明文件的复印件。若质量管理体系覆盖多场所活动,应附每个场所的法律地位证明文件的复印件(适用时)”规定的程序要求,违反了《认证认可条例》第二十二条“认证机构以及与认证有关的检查机构、实验室从事认证以及与认证有关的检查、检测活动,应当完成认证基本规范、认证规则规定的程序,确保认证、检查、检测的完整、客观、真实,不得增加、减少、遗漏程序”的规定。应按第六十条第二项“认证机构有下列情形之一的,责令改正,处5万元以上20万元以下的罚款,有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,责令停业整顿,直至撤销批准文件,并予公布:增加、减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定的程序的”进行处罚。

争议分析
  案件办理过程中,办案人员及案件审理人员对企业在江苏G市经营地是否需要法律地位文件及其处理有如下争议:
  争议一:企业在江苏G市的经营地是否一定要取得法律地位文件?
  一方认为,企业已经取得陕西省市场监管局颁发的营业执照,就是合法经营主体,其实际经营中使用的仍然是注册地为西安市的营业执照,经营主体明确,且不具有社会危害性,故无需重新办理法律地位文件。另一方则认为,企业在位于江苏G市某工业园内进行生产和办公,部门设置齐全,具备了一个公司应有的日常持续经营功能,应取得住所为G市的营业执照。经讨论,决定采用第二种观点,根据公司法和《公司登记管理条例》等规定,营业执照上住所是公司主要办事机构所在地,经公司登记机关登记的公司的住所只能有一个,公司的住所应当在其公司登记机关辖区内。显然,该公司的营业执照上住所为西安市,无法覆盖江苏G市的经营地,因此江苏G市的经营地应该办理法律地位文件(即新的营业执照,可以将原营业执照上住所变更为G市或新取得分公司的营业执照,也可以是当地市场监管部门出具的无需办理营业执照的意见、证明等文件),没有办理就应属于违法行为。
  近年来,企业注册地与经营地不一致的现象越来越普遍,国家对此也出台一些规定,如《国务院办公厅关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》(国办发〔2020〕29号)文件就提出,支持各省级人民政府统筹开展住所与经营场所分离登记试点。市场主体可以登记一个住所和多个经营场所。对于市场主体在住所以外开展经营活动、属于同一县级登记机关管辖的,免于设立分支机构,申请增加经营场所登记即可。这句话说明:在同一县级登记机关管辖范围内,可以不重新办理营业执照,但不在同一县级登记机关管辖的,还是应设立分支机构。
  另外,有些行业具有经营地点流动性强的特点,如建筑施工行业,为了做工程需要经常更换经营地点,如果也要求此类企业在每一个建筑施工工程所在地设立分支机构,就相当于对外地施工企业设置了额外的条件,形成不合理竞争。《财政部国家税务总局住房和城乡建设部关于进一步做好建筑行业营改增试点工作的意见》(税总发〔2017〕99号)对此问题进行了规定。该文件要求任何地区和单位严禁强制或变相要求外地建筑企业在本地设立分公司或子公司,为建筑企业营造更加开放、公平的市场环境。有些省级部门也有类似规定,如江西省住建厅下发的赣建招(2018)11号就明确各级建设行政主管部门不得把要求外地建设类企业在本地设立分公司、子公司、生产基地等作为招投标的前置条件。山东省要求,建筑施工类企业只需要报送企业基本信息进行备案即可。也就是说,对某些特殊行业,需不需要办理分公司,可以查看国家相关规定及地方相关要求而定。
  争议二:企业在江苏G市未取得法律地位文件已构成违法,对该企业是按公司法和《公司登记管理条例》等规定进行处理,还是按《无证无照经营查处办法》相关规定进行处理?
  一方认为,该企业违反了公司法等关于登记事项应进行变更而未变更的相关规定,应由登记机关责令限期登记;逾期不登记的,处以1万元以上10万元以下的罚款。另一方则认为,该企业的行为实质上就是一种无照经营行为,应通报当地市场监管部门,由当地按《无证无照经营查处办法》责令该企业停止违法行为,没收违法所得,并处1万元以下的罚款。经充分探讨,决定采用第二种意见,由当地市场监管部门对企业进行进一步的责任追究。
  争议三:对该企业涉嫌未取得法律地位文件的违法行为,如何取证才能做到证据确凿?
  一方认为,对该企业和认证机构的调查笔录已经足以证明该企业涉嫌未取得法律地位文件及认证机构未向该企业核实法律地位文件的事实;另一方则认为,对两者的笔录并不能证明企业和认证机构违法,如果企业出示一个当地市场监管部门出具的法律地位文件或者不需要办理法律地位文件的文件或规定,就会陷执法部门以被动,建议直接向当地市场监管部门发函,通过回函来作为最终证据。从执法的严谨性出发,执法人员选择了第二种观点,在拿到当地市场监管部门关于应当重新办理营业执照的回函后,再进行下一步的处罚,便于将本案证据彻底锁死,更利于办成铁案。

结 论
  对认证机构的监管,由于其较强的专业性、法律法规条款的难以把握性等原因,一向是执法部门的难点和弱项。机构改革后,原质监、工商等监管和执法人员物理上相互融合,执法理念上发生碰撞,难免会产生办案思路的差异。本案中,通过对企业法律地位文件的探讨,执法人员明确了企业注册地与实际经营地不一致时,应该在实际经营地取得新的法律地位文件(两地处于同一县区管辖范围内或者行业或地方有明确要求无需办理分公司的除外)。同时,执法人员通过对认证执法的有益探讨和严格求证,增强了对认证相关法律法规的了解,推动了认证监管和执法工作更上一层楼。
  认证监管以前是原质监业务,质监法律法规中主要是针对认证机构的监管,较少对获证企业有要求。而原工商法律法规中则主要是对市场主体(企业)的监管,两者互为补充。市场监管局成立后,监管人员和执法人员也要更新观念,在认证监管时,既要对认证机构违法行为进行查处,还要同时对违法企业进行追究,这样才能做到全方位监管,更能彰显市场监管的力量和法律的威严。

□陕西省西安市市场监管局 吴长江
中检集团陕西分公司 陈咏梅

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